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2014年第3期   DOI:
2012美国规划协会最佳综合规划奖——《纽约滨水区综合规划2020》评析与借鉴

程婧

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主持人:程婧,武汉市规划研究院,规划师;美国伊利诺伊大学访问学者。cj15210386@163.com


本文对2012年度美国规划协会最佳综合规划《纽约滨水区综合规划2020》进行介绍,概述纽约滨水区发展历程及取得的成就和面临的挑战,重点叙述规划目标及相应策略、项目库和控制图则等主要内容,旨在为我国滨水城市规划建设提供借鉴,最后总结规划经验并提出四点启示。 ——栏目主持人


1 规划背景

纽约,众所周知的全球最重要的金融和经济中心城市,它的兴衰可以牵动全球经济的变化。纽约是个由岛屿和水组成的城市,拥有面朝广阔大西洋的沙滩、港口、河流和湿地,长达520 英里(约840 km)的丰富多彩的滨水区是这个大都市最重要的资源。如何规划好、利用好这个重要资源, 也是纽约市及纽约州政府长期以来投入大量人力物力研究的重点内容。

纽约分为曼哈顿(Manhattan)、皇后区(Queens)、布鲁克林(Brooklyn)、布朗克斯(Bronx)、斯塔滕岛(Staten Island)五个行政区,其中四个行政区三面环水,只有斯塔滕岛区是四面环水。周边水域主要为三条河流,分别是哈德逊河(Hudson River)、东河(East River)和哈林河(Harlem River)(图1)。

1992 年纽约市城市规划部门颁布了《纽约市滨水区综合规划》,这是纽约首次针对整个海岸线提出长期性综合规划, 也是对纽约长期以来只注重滨水工业和商业的发展造成滨水环境恶化现象的大胆反思,提出滨水区应该是对公众开放, 适宜人们生活和休憩的地方。在之后的十几年里,纽约滨水区得到很大改善, 现在的纽约水域是近100 年内最干净的。

虽然取得巨大成就,当前的滨水区仍存在一些问题,如发展不均衡、基础设施陈旧、棕地污染以及部分滨水区被隔断等。因此,在2008 年,纽约发起了一个全市性、多部门的倡议, 建议制定一个新的可持续的滨水区规划,并最终在2011 年形成《纽约市滨水区综合规划2020》(下文简称《滨水2020》)。该规划获得了2012 年度美国规划协会最佳综合规划奖①。


2 规划目标及相应策略

《滨水2020》是在1992 年规划基础上,总结十多年实践经验,并在新理念、新需求的引导下形成。规划共提出八大规划目标(笔者依据其相关性归纳为五大规划目标),分析当前的机遇和挑战及应对方法,形成具体的策略和项目库,并最终落实到22 个滨水分区控制图则上。


2.1 提高滨水区的公共可达性和活力,构建水道“蓝色网络” 

该规划最核心的目标就是建立滨水区和人们日常活动的联系。通过提高公园、码头、堤岸、海滩等滨水地区的公共可达性,为居民和游客提供娱乐、休闲、观光和各种水上活动。

提高滨水可达性除了新建公园和休憩步道外,很重要的是提高滨水路径的连接性。对于滨水可达性较差(如被现存建筑隔断,被铁路、河流阻碍等)的地块,可以通过寻找替代方案、引入公共交通直接到达滨水区、建设有公共通道的市政设施或集中改造的方式提供滨水连接。对于有安全保密要求不能直接进入的工业区,则建立视觉联系(如俯瞰点、视线通廊等)。为了确保滨水可达性,要求在滨水开发项目中建立公共通道②( 图2)。

提高滨水区的活力主要从基础设施建设、棕地清理、历史保护、重新利用四个方面着手。基础设施建设重点是完善城市下水道,减缓下雨天雨水径流速度并通过屋顶保水、地下蓄水系统、渗水表面铺装等各项措施防止暴雨天雨水混合污水的溢出污染。棕地清理主要通过棕地清理计划③完成。历史保护重点是历史建筑的认证,振兴历史遗产旅游业和制定政策支持历史建筑修复。重新利用主要是对原有功能已不适用的滨水建筑加以改造并重新使用。 

“蓝色网络”是由纽约周边主要水体包括哈德逊河、长岛海、纽约湾、大西洋、四大海峡、两个海湾以及无数的河流、溪流和运河构建成一个整体网络,将纽约五个行政区缝合在一起。水网将提供丰富的水上娱乐活动,并扩展渡船服务,在现有强大的渡船系统基础上探索更好的航线(图3)。水网可承担海上紧急疏散任务,成为宣传公众保护水意识的学习教育基地,为纽约提供潮汐能、海上风力发电、陆上风力发电、水热循环等多种利用方式。



2. 2 支持滨水区产业和经济发展

港口和滨水区产业是纽约宝贵的财富,提供了成千上万的工作岗位并产生了超过10 亿美元的年税收收入。纽约和新泽西港口是美国第三大港口,也是东海岸最大港口。自1990 年代初后的近20 年间,纽约和新泽西港口的进口普通货运量增长到原来的3.5 倍(图4)。为了适应巴拿马运河扩建后的通航更大吨位货轮需要,规划拟加深运输航道,升级港口设施,并改善港口与铁路和公路的联系。配套工程还包括巴约纳(Bayonne)大桥改造①和铁路货运网络升级。

纽约的工业发展全盛时期已经过去,上世纪50 年代之后制造业不断衰落,2009 年制造业就业人数降至不到1955 年的10%,海上贸易在这一时间则增长至近900%(图5)。虽然制造业在衰退,但在1992 年的纽约区划中仍沿袭着1955 年的土地利用模式,三分之一的滨水用地规划为工业。为了集中发展现存工业,2005 年政府划定了18 个地区作为城市工业开发区②。对于产业发展对环境造成的各种污染,规划采取多种方式进行修复和保护,包括将清淤挖出的废料经过处理后作为表层土、建筑材料、海岸填料,鼓励港口船只使用低硫燃料和电器化技术以降低碳排放,组织专项基金、鼓励银行投资参与改造项目等。



2. 3 提高水质,恢复自然滨水区

纽约市水体污染的主要来源有两个:一是雨天混合下水道溢出;二是雨水径流污染。纽约市设置了422 个调节器,可拦截大部分的污水和雨水并转移到下水道,升级污水处理厂以提高处理混合污水的能力。雨水径流污染主要通过最大化利用绿色基础设施和其他资源提高不透水地区对降雨的保持能力进行控制。另外有些水域视其自身特点还需要经过清淤和曝气才能达到水质要求。规划具体措施包括:改善城市污水处理系统①、绿色基础设施计划②、蓝带计划③和牙买加湾流域保护计划④,政府还通过定期发布港口水质报告和升级标识来提高公众水质意识。

自然滨水区是最有价值的自然资产。湿地可以过滤水,也可以通过吸收水波的影响来减轻风暴潮的影响,海滩、悬崖、近岸浅滩和淹水地也起着同样关键的作用。但许多自然地区正处于危险中,如湿地和栖息地的丧失、上升的海平面、非本地物种的入侵等。规划主要采取一系列生态修复项目来恢复自然滨水区:修复滨水湿地,改善和保护滨鸟栖息地,修复沿海森林, 进行牡蛎和鳗草养殖试点,清除沉积物污染和减少海岸侵蚀,并且积极创建新的自然栖息地。


2. 4 提高政府对滨水水域和水道的监管、协调和监督  

滨水是动态的,需要不断维护、更新和监督。为了更好地实现滨水区的规划设想,需要在政府层面有清晰的流程和更好的协作。

首先是提高环境监管。根据环境法规,在项目建设过程中必须保护环境, 同时政府也需要在申请者遇到监管障碍时及时提供相关的指导,帮助申请者明白批准程序所需要的条件。其次是公共基础设施的管理,有效地维护城市码头、平台和防水壁等公共基础设施对城市安全和节约开支是很重要的,可通过滨水维护管理系统(WFMMS),基于GIS 数据库对所有城市滨水基础设施维护信息进行管理和评估甚至作项目预算。再次是加强地区合作,不管是项目还是资金上,纽约市都可能需要寻求与纽约州、新泽西州和该地区其他组织的合作。


2. 5 增加城市应对气候变化和海平面上升的能力

《滨水2020》中预测在本世纪,海平面上升、更强烈的风暴和气候变化有关的活动将会影响到沿海城市和地区。由于温室气体排放,到2050 年海平面可能会比现在上升12 英寸(约30 cm), 随着海平面的上升,风暴和洪水的风险也会增加。极端气候变化造成破坏性风暴毁坏城市,纽约作为暴露在海洋面前的滨水城市,这个问题是必须考虑的。

为了应对气候的变化,纽约进行了一系列应急规划的构建,如全市灾后废物管理规划、电力中断规划、山洪暴发应急规划和沿海风暴规划等。掌握气候变化及影响的数据,通过召集气候专家及法律、保险和风险管理专家共同研究气候变化,预测关键基础设施的潜在风险并周期性地进行重新评估和对策研究。应对策略主要包括三种:撤退、容纳和保护⑤,并配合


3 借鉴与启示

纽约经历了工业化大发展时期,如今过渡到逐渐缩减的工业化后期;在滨水环境上也经历了先破坏再治理的漫长过程,从1990 年代开始,历经20 年的治理才重现光彩。正是由于体会到了治理的艰辛,现在的纽约人对其滨水资源视若珍宝。我国大多城市还处于工业化中期,工业仍是城市发展的重要方向,虽然发展水平仍远不及纽约, 但幸运的是我们可以吸取它的经验及教训避免走弯路。《滨水2020》不仅在建设滨水、发展滨水、保护滨水环境、恢复自然生态、极端气候灾害预防等方面提供了大量详细方法和策略参考, 而且在规划过程和规划决策等方面也有着重要借鉴与启示。

首先,规划全面务实并有强大专业技术支撑。《滨水2020》是个全面而综合的规划,研究对象是包括纽约周边所有滨水区和水道网络及生态系统组成的整体,建立了未来10 年后甚至更久的滨水保护框架。规划力求务实, 不只是停留在图纸上画画的物质规划, 而是能够拿出一套明晰的策略和将在3 年内实施的项目库及投资预算,同时政府将跟踪项目进展情况向公众公开, 让公众一同监督项目实施。广泛结合经济、金融、法律、保险、风险管理等各相关行业知识保证规划的技术性和科学性。

其次,政府大力支持保证规划执行力。纽约政府秉承提升居民居住环境质量和可持续发展的城市规划宗旨, 大力支持城市滨水区复兴,不仅在经济、政策上争取国家、州、市以及相关机构对规划的支持,而且在规划全程都有政府相关工作人员直接参与。根据规划行动计划,共计有130 个投资项目涉及12 个城市机构,总投资达300 亿美元,购买土地并新建公园50 英亩(合0.2 km2),新建14 个滨水游憩广场以及新的渡轮服务,预计提供1.3 万个就业岗位。

再次, 规划过程有序公平。规划从2008 年开始酝酿,2009 年成立技术咨询委员会并进行资料收集和评估,2010 年春提出规划目标和主要问题,2010 年夏举行公共研讨会与倡导者、居民、利益相关者确定规划目标等相关内容,2010 年秋审查通过网络和讨论会收集公众建议并形成草案于9 月在网上公开,10 月召开公开听证会讨论草案,修改后上报纽约州国务部, 最终在2011 年3 月14 日由纽约市长公布。整个规划过程有数千人参与,制定规划时征求政府机构、独立团体和公众的想法,力求兼顾各方利益。

最后,规划决策多方参与。从规划整个过程来看,政府是规划的发起者,并承担着提出目标和框架的任务; 规划师作为执行者收集基础资料,根据目标和框架完成规划内容;公众则是影响者,通过公共讨论会和听证会对规划提出修改建议。综观整个规划过程,规划最终包含着各方利益诉求, 做到了“政府组织、专家领衔、群众参与”,规划师不是一手包揽、闭门造车, 而是充当了政府、公众以及各利益相关者之间的桥梁,共同规划城市的未来。

2012 年10 月,飓风“桑迪”在美国新泽西州海岸登陆,造成数百人死亡和大片地区房屋倒塌,断水断电。其中, 纽约重灾区损失最为惨重,曼哈顿下城区积水严重,城市金融、交通和多种基础服务设施中断。综观纽约在这次自然灾害下的表现,还是暴露了很多城市问题,这也迫使政府官员考虑: 怎样才能使城市面对未来更极端的气候。从某种意义上来说,飓风对于纽约和《滨水2020》是一次难得的机遇, 通过飓风,纽约的所有防灾设施和规划得到全面检验,为未来《滨水2020》的实施提供改进的方向和参考。如同芝加哥经历了凤凰涅槃、浴火重生,纽约现在正是实施规划实现滨水区复兴的最好时机。


本文得到张庭伟教授的指导, 在此深表感谢


参考文献:
  • [1] 张庭伟, 等. 美国规划协会最佳规划获奖项目解析(2000—2012年)[M]. 中国建筑工业出版社, 2012.

    [2] 杨丽华. 城市化对城市降雨径流的影响及城市雨洪控制 [J]. 中国市政工程, 2002(3): 35-37.

    [3] http://www.nyc.gov/html/dcp/html/cwp/index.shtml.

    [4] http://www.planning.org/awards/2012/.

    [5] http://www.technewsdaily.com.

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