主持人： 运迎霞，天津大学建筑学院城市规划系系主任，教授，博士生导师
马超（通信作者），天津大学建筑学院城乡规划学，博士。tsyymc@hotmail.com
当前全球各国面临自然灾害、技术事故和人为灾害等重大威胁和冲击，需要构建备灾框架应对危机。美国针对灾害和突发事件制定国家备灾目标，通过防灾、保护、减灾、救灾响应及灾后恢复五大备灾领域，设立层次分明的备灾框架，依靠各框架相互协调系统地降低国家脆弱度，提升国家韧性。本文从指导原则及任务职责、核心能力、协调机构与整合以及操作规划四方面解读美国国家备灾框架，以期对我国防灾减灾工作提供参考借鉴。——栏目主持人
“美国国家备灾”（National Preparedness）发布于2011 年3 月。该文件的目标是针对国家最大安全威胁进行系统准备从而加强国土安全和韧性（resilience）。国家备灾目标（National Preparedness Goal）[1] 定义了备灾的五个领域：防灾、保护、减灾、救灾响应及灾后恢复。随后政府授权颁布了一系列政策和规划文件来解释和指导执行方法，以确保和加强国家备灾水平，提升减灾救灾能力，保证备灾行动实施。希望对美国国家备灾框架的系统介绍对我国防灾减灾工作有所启发。
1 国家防灾框架
国家防灾框架（National Prevention Framework）[2] 是国家备灾的第一步，主要内容是设立集建设、维持和实现国家预灾核心能力于一体的策略及原则，以实现国家备灾目标。
1.1 指导原则及任务职责
为达到防灾效果的最终状态，该框架设立了三条指导原则以引导防灾能力的发展和实施：（1）全社区合作，在防灾的过程中各司其职；（2）防灾核心能力应满足扩展性、灵活性及适应性，根据事态发展，全方位解除灾害威胁；（3）时刻待命，建立灾时及时响应和统一行动的工作环境。全社区参与防灾使个人到政府各尽其责，因而参与者皆有因角色不同而设定的任务，以便防灾时期准备和传达主要的防灾需求。
1.2 核心能力
为达成国家备灾目标， 防灾框架应具备一系列核心能力（core capabilities），使全社区为防止灾害造成大范围影响而具备一种理想状态。与国家备灾体系（national preparedness system）[3] 一致，建立和维持核心能力应根据规划、组织、装备、训练演习模型等结构化的方法进行调节，并与国家事故管理系统（national incident management system）相兼容。防灾核心能力共分为七方面。（1）智慧互联和信息共享。有效执行及运用地方、州和联邦情报机构，私营部门，公众和国际合作伙伴提供的情报，将与灾害有关的执行者、方法、手段和目标合理整合起来。（2）审查、搜寻及调查。探索能快速有效识别和定位灾害发生途径的方法。（3）阻截和干扰。拦截和干扰可能发生的人工或自然灾害、恐怖袭击等突发事件。（4）取证及归因判断。以科学的技术手段、全源情报和其他调查信息进行取证和归因评估。（5）制定规划。防灾阶段的规划包括制定危机行动规划，建立防止后续灾情影响及威胁的可靠信息源。（6）公共信息共享及预警。为公众预先提供潜在灾害威胁的信息，并提示公众采取必要的防灾措施保护自己、家人及财产。（7）动态协调。为决策者提供适当的行动方针并监督复杂的操作流程。
1.3 协调机构与整合
协调机构（coordinating structures）是由多个部门或机构，公共或私营部门组成的代表，确保联邦机构在沟通协调工作中与地方和州的机构相匹配。协调机构将参与实施行动，完成相应的防灾工作，通过解析问题推动工作进程，提高获取资源的能力，促进信息共享。由于协调机构在防灾中的特殊性，其包含了三个层次的组成部分：（1）本地和区域协调机构设立联合作战中心及联合抗灾反恐任务小组；（2）州级协调机构设立州和主要城市区域联合中心，州和地方情报分析处；（3）联邦协调机构设立国家反恐中心、国家指挥与调度中心、国家反恐怖主义联合特遣部队和恐怖分子排查中心，针对全国范围内的可疑活动报告进行预防提案。
在国家防灾框架结构中，各协调机构强调每个参与主体贡献的重要性，通过从个人到联邦机构的合力，阻挠下一次灾害的冲击（图1）。
图1 防灾框架的协调结构
资料来源：参考文献[2]
1.4 操作规划
国家规划框架解释了国家备灾每个任务的作用，并为全社区如何建立、维持并实现核心能力提供了总体战略和救灾准则。其中， 防灾操作规划（prevention operational planning）主要包括：与所有利益相关者合作；了解操作过程中可能发生的情况；预防紧急灾害的详细操作理念；关键任务的描述；角色和职责的说明；对资源和人员的要求及适合快速整合的条件；有关残疾人、少数族裔、英语水平有限者权利的法律；对多元的跨地域灾害蔓延的考虑；防灾规划与其他规划的同步性。
2 国家保护框架
国家保护框架（National Protection Framework）[4] 阐述了从社区成员到政府高层为防止自然灾害或其他威胁行为所做的保护措施，以灾时保护的核心能力为参考指南，使国家在面临重大灾害时实现国家备灾目标的安全和韧性要求。
2.1 指导原则及任务职责
国家保护框架的重点是在灾前或灾中维持国家的稳定状态。保护的任务包括阻止威胁、减少漏洞以及弱化灾后的负面影响，其主要保护范围为重大基础设施、网络安全、农业与食品、卫生安全及运输安全等。为达到保护的稳定状态，该框架设立了三条指导原则。（1）韧性和恢复力。通过强化防灾设施、调整设施冗余度、整合设施设计的抗灾性、借力“自愈”技术及修复手段提高韧性，通过增强恢复力应对不同复杂性和强度的灾害事件；（2）风险指引。保持警惕性和敏感性，通过信息共享和风险指引进行风险分析和可行性评估；（3）分担责任。促进公众参与，建立有效的合作模式并树立公众意识，从政府到个人及非营利组织共同谋划统一的国家安全愿景。
国土安全部跨部门进行国家战略风险评估（SNRA: Strategic National Risk Assessment），以识别对国家和国土安全威胁最大的事件类型，并划分灾害种类，以便在备灾的五个领域中有针对性地采取措施（表1）。全社区需保持对灾害和危险的警觉性，并根据灾害类型采取行动，解除灾害风险。保护行动需要跨界合作，加强稳定状态，并维持其连续性。国家保护框架的目的就是提供一个有凝聚力和可持续的方法，从个人到政府通过核心能力传递最有效的风险监管能力。
表1 灾种分类
资料来源：参考文献[4]
2.2 核心能力
国家备灾目标为保护框架设立了三大项11 种核心能力。
● 跨领域（cross-cutting）能力。（1）制定规划。拟定跨学科规划，包括实施、执行、维护并促进规划工作。（2）公共信息共享和预警。由全社区通过清晰一致的方法传递及时可靠的信息，使用有效可行的方法向运营商、安保官员和公众传递重大灾害的灾情和威胁信息。（3）动态协调。包括网络、保护规划以及保护协作伙伴三者间的动态协调。
● 保护和预防能力。（1）智能化和信息共享。前者能在国家、人身和财产受到灾害威胁时智能地生成准确信息；后者则为地方、州、联邦政府及国际合作伙伴提供情报交换和信息共享的平台。（2）阻截和干扰各种可疑威胁。（3）审查、搜寻和调查。通过主动或被动的监测和搜索，识别、发现并定位灾害等威胁。这些技术包括传感器技术、疾病监测、实验测试和调查。
● 核心保护能力。（1）权限控制与身份识别。对重要位置和系统通过限制访问权限等技术实行控制。（2）网络安全。防止损坏和恶意开发信息及通信技术。（3）有效的保护措施。针对威胁、漏洞和负面影响，控制灾情发展、保护边界、保护重大基础设施和国土安全，减少风险。（4）保护项目和活动的风险管理。风险管理是一个系统的分析过程，通过实施和跟进风险评估，识别并优化资产、系统、网络和机能。（5）供应链完整健全。加强供应链的安全和韧性，包括安全和韧性的节点，节点间的交通方式，以及供应商与消费者之间的运输联系。
2.3 协调机构与整合
协调机构在保护框架中提供开发和实现核心能力的机制。充分利用现有的能量确定保护周期，促进管辖和责任范围内保护工作的整合和同步。
● 社区、本地、州级和区域协调机构。（1）合作伙伴关系协调。通过现有的社区、地级、州级和区域之间的合作关系，在各级政府与私营部门和非政府组织之间展开协调工作。允许跨越重大基础设施和地理边界，允许交换专业知识和信息并提供援助协议。（2）动态协调。本地运营中心是保护能力协调的焦点。州和其他主要城市提供支持，国家和地方负责信息的接收、分析、告知等业务协调。（3）建立系统和原则。如国家事故管理系统中提供指导，使组织具有不同的管理条例、功能和责任、规划以及有效的相互响应。
● 联邦协调机构。（1）国家安全委员会（National Security Council）。审议需总统裁决的国家安全政策的决策机构。（2）联邦部门机构。根据当局在决策过程中的角色和灾害的性质承担主要协调工作。
在面对一般灾害时，通常采取稳态的长效机制保护过程。保护责任由个人、家庭、政府等各层次共同承担，鼓励重大基础设施的所有者和企业使用稳态保护过程。该过程主要包括：确定保护任务和目标，吸引合作伙伴，收集数据，风险评定及分析，评估并设定保护优先级，实施保护行动，促进保护工作持续改进。
而当面对较严重或即将爆发的灾害威胁，常设机构无法处理，需要联合更多部门处理时，则采用升级的保护过程。多机构间的协调可以更好地处理此类流程，全社区迅速协调多个司法保护行动，与联邦部门和机构协商。图2 描述了这种保护升级的决策过程。
图2 保护升级的决策过程
资料来源：参考文献[4]
整合：通过以下步骤对上述协调机构进行一体化处理。（1）制定规划。全社区实施保护协调规划，确保保护过程中所需的资源免受威胁。（2）动态协调。建立统一的结构和流程，使得核心措施在预防、保护、减灾、救灾响应及灾后恢复中达到动态协调。（3）横向整合。可利用的途径包括合作伙伴关系协调、信息共享、建立保护框架和制定规划。（4）纵向整合。协调并整合社会各级资源之间的核心保护任务，以实现保护能力。
2.4 操作规划
保护操作规划包括部门级操作规划和保护联邦机构操作规划。部门级操作规划定义了关键任务和责任，包括如何满足资源需求和未来操作规划方向的具体规定。保护联邦机构操作规划则专注于政府、非政府组织和私营部门的合作，其内容包括：与所有利益相关方合作；对紧急灾害如何预防有详细的操作理念；关键任务的描述；角色和职责的说明；资源和人员的要求及为增强稳态而快速整合的条款；有关残疾人、少数族裔、英语水平有限等人权利的法律；多元的跨地域灾害蔓延的考虑；保护规划与其他规划的同步性；该规划如何解决医学上弱势群体的需求。
3 国家减灾框架
国家减灾框架（National Mitigation Framework）[5] 概述了美国如何扩大其承诺的减灾及增强韧性，并讨论了七项减灾核心能力。
3.1 指导原则及任务职责
减灾是国家备灾框架中穿针引线的环节。减灾框架是由风险驱动而不是灾情的发生驱动，通过加强对综合风险的考虑，鼓励减少社区暴露度和脆弱度的行为和活动。其指导原则分为三部分。（1）韧性和可持续性。在人力、资金、重大基础设施及经济方面做好准备，以抵御和吸收灾害带来的影响，使社区和国家在灾后仍能有韧性地维持原来的生活方式。可持续性是采用长期机制，通过规划、政策和行动去优化经济、社会和环境的综合办法。（2）促进合作与包容。包括各级政府、宗教组织、非营利组织、公司、大众群体、社区组织、学术界、专家、专业团队及邻居。（3）风险意识文化。接受风险管理是一种区分多种风险或减少灾害，甚至在更大背景下转移风险的选择，韧性是有效风险管理的最终状态。通过全社区各阶层的研究、开发和投资，减少社区脆弱度，使针对提高韧性的投入具备高效、高成本收益和可持续的特点。
3.2 核心能力
减灾的主要领域包括经济、卫生和社会服务、住房、基础设施、自然和文化资源。为此减灾框架设定了七项减灾核心能力。（1）识别危险和灾害。识别本地理区域内发生的灾害和威胁，确定频率和规模，整合到灾害分析和规划编制中，以明确社区灾时的需要。（2）风险和灾害韧性评估。评估风险和灾害韧性，以便决策制定者、急救员和社区成员采取明智的行动减少风险并增强韧性，评估采用数据采集、分析、演习训练等多种方式。（3）制定规划。开展系统的进程，将全社区纳入可执行战略和以社区为基础的发展方法中。（4）提升社区恢复力。包含四方面内容：领导力——召集团队及时获取消息并决策；参与度——广泛参与对威胁、灾害和漏洞的讨论，持续参与社区规划和决策；伙伴关系——建立长期的伙伴关系，能持续沟通、树立减灾意识、制定和实施规划及决策；教育和减灾技能的训练。（5）共享公共信息和预警。提供及时可靠和可操作的信息，全社区通过清晰一致的方法有效传递信息并采取救援。（6）降低长期脆弱度。建立并维持富有韧性的系统、社区、重大基础设施及关键资源生命线，以降低脆弱度。（7）动态协调。维护统一协调的运作结构，整合所有关键利益相关者，确保核心能力的执行。
3.3 协调机构与整合
减灾框架的协调机构应专注于在所有规划、决策制定和发展中创造嵌入风险管理和减灾的意识。无论协调机构的等级如何，都要考虑风险管理和减灾对危害的减少及影响（图3）。减灾框架侧重于风险而非事件。减灾能力的关键在于保护核心目标，灾中应关注公共安全和响应。风险过后尽可能获取灾害数据，从而制定和实施减灾技术，为应对未来的灾害做准备。
图3 减灾框架的协调机构
资料来源：参考文献[5]
3.4 操作规划
（1）结构和内容：灾时根据当局的情况识别主要的联邦部门和机构，组织并分配减灾职责。执行减灾规划时，联邦部门和机构应识别主要任务、职责、资源和后备资源。（2）检查周期。描述检查周期、频率和时间表、监控过程、分配任务和职责。（3）每个联邦行政部门和机构均需编制下级操作规划。
4 国家救灾响应框架
国家救灾响应框架（National Response Framework）[6] 阐述了对各式灾害和应急事件的救灾响应。包括灾中挽救生命和拯救财产及环境的行动，以稳定社区和满足人们基本需求，也包括应急措施的执行和支持短期复苏的行动。
4.1 指导原则及任务职责
救灾响应是根据所有类型的事件实现全国响应的政策和动态协调。该框架应始终有效，所述内容可随时执行，指导原则如下。（1）促进合作。领导救灾响应工作的人必须达成减灾共识，并与全社区沟通以获得支持，必要时须依靠全社区甚至国际合作伙伴。（2）分级响应。大部分事件要在哪发生在哪解决，并在地方层级进行管理。（3）处理能力具有延展性①、灵活性和较强适应性。随着灾情和事件升级或复杂化，应对工作需满足事态发展的要求。（4）统一指挥。（5）随时待命。
4.2 核心能力
救灾响应框架专注于拯救生命，保护财产和环境，保护辖区内社会、经济、文化和政治结构。为此该框架设定了14 项核心能力。（1）制定规划，即促进全社区制定执行战略、操作方法，以社区优先的方法来满足救灾目标。（2）提供公共信息和预警，即提供及时可靠和可操作的信息，全社区通过清晰一致的方法有效传递信息并采取救援。（3）维护统一协调的运作结构，整合所有关键利益相关者，确保核心能力的执行力。（4）将运输基础设施设定为优先救灾目标，包括人和动物的疏散，灾区救灾人员、设备和服务的援救。（5）确保指南和资源的可用性。（6）遇难善后服务，包括遗体复原和身份识别，提供临时停尸房方案，解决灾情理疗服务问题，提供失联咨询。（7）保证基础设施的稳定，即减少健康和安全方面的威胁，基础设施的恢复和振兴系统能够对韧性社区提供强力支持。（8）提供大众护理服务，包括维持生命的水、食物和避难所服务。（9）提供搜救服务，提供传统和非典型搜索救援能力，包括人员、动物和资产的搜救。（10）事发现场安全及保护。（11）动态沟通，确保与安全、灾情走势和救灾操作有关的即时通信能力。（12）公共和私人服务与资源，包括应急电源、燃料或其他首要响应服务（first response service）。（13）公共医疗和医药服务。（14）形势评价，为决策者提供与灾情有关的决策信息。
4.3 协调机构与整合
帮助组织并评测全社区的救灾能力以满足响应的需求。（1）地方协调机构。针对各种类别的风险，建立多种协调机构帮助识别风险、建立关系、组织和构建救灾能力。（2）州级协调机构。与前者类似，同样是利用合作伙伴的救灾和资源能力，而该层面更多的影响因素取决于地理、人口、产业和州辖区内的救灾水平。（3）私营部门协调机构。包括突发事件处理中心、行业贸易组织、私营部门信息和情报中心。（4）联邦协调机构。包括国家安全委员会和紧急支援功能（emergency support functions）。针对联邦层面，紧急支援功能作为实现救灾核心措施和提供有效响应的组织集合，提出了协调机构的主要设置和功能。
救灾响应框架对于协调机构增设“业务运营协调”（一种授权方式，类似于“盖章”）。由于响应业务涉及多个合作伙伴和利益相关者，且协调过程发生在各级政府之间，增设业务运营协调使决策者能够确定适当的救灾行动，并提供复杂的国土安全业务的监管来实现共同目标（表2）。
表2 业务运营协调的机构设置及工作内容
资料来源：参考文献[6]
4.4 操作规划
救灾响应操作规划是救援机会最大化和指导救灾响应操作的连续变化的预期行为，该规划是一个持续的过程，因此可基于对信息和灾况的理解进行修订。而联邦层面， 国家救灾响应框架则由联邦机构间操作规划（FIOP: Federal Interagency Operational Plan）支持。该规划提供了关于任务和职责的进一步信息，识别执行救灾的核心能力，并确定资源和未来需求的发展。其内容包括：（1）详细的操作概念；（2）关键任务和职责的描述；（3）详细的资源、人力和采购需求；（4）对由灾害引起的事故进行人员和资源快速整合的具体规定，尤其是社区的脆弱度方面；（5）事件细节和功能性附件。
随着联邦机构间操作规划的进行，以下需求同样需要考虑：食物和水；疏散路线和避难所；交通运输；医疗、医疗对策和治疗能力；一般医疗用品、医疗设施和残疾援助；情感和心理健康咨询；未成年人陪护；护卫能力；通信能力以及动物应急管理需要。
5 国家灾后恢复框架
国家灾后恢复框架（National Disaster Recovery Framework）[7] 是救灾响应后的振兴阶段（图4），明确了各协调机构在有效的灾后恢复中起到的重要作用，并从结构、领导力和规划等方面着重描述核心理念。
图4 恢复的连续性描述
资料来源：参考文献[7]
5.1 指导原则及任务职责
灾后恢复框架列出了九大指导原则：（1）个人和家庭赋权，保证成员在恢复工作中的平等；（2）领导力和本地主导权；（3）灾前恢复规划；（4）伙伴关系及包容性；（5）公共信息；（6）灾后恢复行动的合力：（7）及时性和灵活性；（8）韧性和可持续性；（9）心理和情感恢复。根据以上原则，对灾后恢复结果的评定从以下几方面考虑：有效的决策和协调；社区灾后恢复规划流程的整合；良好管理的复苏；积极的社区参与、公众参与和公共意识；优质的金融收购；组织的灵活性；韧性重建。灾后恢复的效果则取决于全社区的整合及所有合作伙伴履行职责的效果。
5.2 核心能力
灾后恢复的核心能力指恢复支持功能（recovery support functions），其目的是通过改善资源利用，促进州、联邦、非政府组织和利益相关者的协调机构以支持地方政府解决各类灾后问题。该功能的实施领域包括社区规划和能力建设、经济、健康和社会服务、住房、基础设施系统、自然和文化资源六部分（表3）。
表3 灾后恢复支持功能的分类及主要内容
资料来源：参考文献[7]
5.3 协调机构与整合
灾后恢复框架的协调机构主要来自于具备领导力的机构和部门，协调、整合、社区参与和管理是领导力核心原则的重要系统元素。领导力包括以下内容。（1）地方、州级恢复管理和恢复协调人员。建议州长和地方长官作为灾后规划编制小组的组长，任命地方灾后恢复管理和州级恢复协调行动；该协调过程包括熟悉社区的人员队伍，主要负责管理和协调社区重建。（2）新委任的联邦灾后恢复协调人员。该人员作为联邦协调官员代理人，负责灾区恢复的所有事项。主要作用是促进与联邦、州、本地政府和私营部门的合作，恢复协调工作。灾后恢复的具体职能包括：保障官方渠道（如掌握灾后恢复情况等）；选择权和资格审查；灾后区域性介入；明确灾中响应；激活灾后恢复行动、过渡以及遣散。（3）国家级灾后恢复协调。提高联邦恢复工程的协调和交付能力，协助灾后恢复并提高本地和州级灾后管理能力，提升全国应对灾害的韧性。
5.4 操作规划
该框架的操作规划分为灾前规划和灾后规划两部分。前者提供了指导恢复决策和行动的平台，后者则将复杂的决策置于灾害背景下，以此作为资源配置的条件，提供了让社会发展整体趋好的保障。
灾前规划主要包括如下内容。（1）组织框架。在各级政府中制定清晰的权限、协作机制和决策结构。（2）操作理念。建立灾后迅速响应的操作框架，编制持续更新的灾前和灾后恢复规划。（3）灾后恢复规划的过程。阐明减灾行动、综合区域可持续规划与其他政策的衔接关系，确定全社区如何使用该规划，确定优先恢复和重建行动。（4）通过恢复训练演习检验灾前规划、前期准备和人员能力，并进行评估和修改。（5）其他考量。如郊野、农村和城市的边界，洪涝区管理，沿海地区和地震区域的历史和文化属性。
灾后规划主要包括如下内容。（1）评估。确定灾后恢复中会产生需求的部分，如住房、医疗卫生、基础设施、环境和经济，确定未来风险的领域和减灾机会，回顾过去联邦资助的减灾活动的效果，作为恢复规划和评估需求的重要参考。（2）合法性。识别个体或群体甚至协调机构所引导的恢复过程是否符合所有相关法律。（3）支援。协调所有社区领导人以确保参与和过程的有效性，识别外部资源、资金和技术，对整体恢复提供支援。（4）沟通和宣传。建立公众与领导之间的信息交换，设立社区地图以确保所有部门参与该过程，使用新型通信方式以接触更多社区，确保有效沟通所有参与者。（5）现有的指导文件。使用综合社区规划指导恢复重建的优先级。（6）达成共识。接触新的利益相关者，共同推动恢复规划，并解决矛盾。（7）恢复议题。抓住恢复规划领域的机遇。（8）恢复愿景和目标。振兴社区，编制恢复的愿景和目标并存档，在该过程中推进公众参与。（9）战略。开发社区新项目和工程并进行评估，以确保灾后恢复的影响及可行性，并获得公众的支持，有效利用资源和其他社区的重大决定。（10）编制规划。编制愿景、目标、项目和规划，为利益相关者提供草案，针对反馈进行修改。（11）实现。确定恢复项目和实施规划的优先级，识别主要领导人责任，为下步操作和战略做准备，保持恢复的灵活性。（12）资金。使用现有的公共和私人资源，保持灵活的招商活动吸引新资金。（13） 更新。根据需求更改恢复规划以满足不断变化的境况，保持跟进利益相关者的需求并随时反馈。
6 对国内防灾减灾框架的思考
6.1 建立层次分明的备灾框架
为应对灾害和突发事件等的威胁，美国拥有一套长期且持续更新的备灾框架，结构清晰、分工明确。我国的防灾减灾框架亦应从社区开始，建立包括各级政府、企业、非营利组织为基础的备灾合作伙伴。使用分层、整合的思路作为基础备灾结构，借鉴防灾、保护、减灾、响应和恢复这一完整闭合的备灾框架，降低社区、城市乃至
国家的安全威胁，减少灾害风险。
6.2 明确各框架相关性
应对灾害威胁是一个长期连续的过程，各备灾框架内容需要相互呼应，各备灾环节的执行机构和协调机构需明晰整个备灾流程。由于备灾目标是维持国家处于稳定状态，所以执行备灾预案需要保持稳态操作。整个备灾过程依赖于成功的协调和操作，这需要各框架保持内部连续贯通。
6.3 规定各框架核心能力
各备灾领域的核心能力对灾情的控制至关重要（表4），制定符合我国特色的核心能力需根据自身备灾环节的任务和职责而设立，协调核心能力是实现国家抗灾减灾能力的关键。核心能力和目标应适应于任何一个级别的政府和组织，达成备灾目标的条件需要横向整合和纵向梳理，需要全社会的共同努力。
表4 美国五大备灾领域核心能力
注：2015 年美国更新了国家备灾目标，因此，* 消防管理与控制、物流及供应链管理和执法机关为新增内容；** 公共卫生、医疗和紧急医疗服务代替了第一版的公共和私人服务与资源、公共医疗和医药服务（“4.2 核心能力”仍以第一版救灾响应框架为准）。
资料来源：参考文献[8]
6.4 树立全社会成员的备灾职责
灾害的影响波及各行各业。作为防灾减灾的成员，个人、机构或政府在每个环节既是灾害影响受众又是备灾预案的实施者。充分利用各阶层的知识、资源和能动性，并赋予其职责以增强社区和经济活力，使各成员的长期备灾投资越来越有效是持续增强灾害韧性并减少脆弱度的方法。
注释
① 救灾能力或方案可举一反三，比如通过火灾救援，可以类推出疾病、虫害等其他灾种救援能力，或对不同程度的同灾种具有救援能力。
参考文献
[1] Homeland Security. National preparedness goal[Z]. Federal Emergency Management Agency, 2011.
[2] Homeland Security. National prevention framework[Z]. Federal Emergency Management Agency, 2013.
[3] Homeland Security. National preparedness system[Z]. Federal Emergency Management Agency, 2011.
[4] Homeland Security. National protection framework[Z]. Federal Emergency Management Agency, 2014.
[5] Homeland Security. National mitigation framework[Z]. Federal Emergency Management Agency, 2013.
[6] Homeland Securi ty. National response framework[Z]. Federal Emergency Management Agency, 2013.
[7] Homeland Security. National disaster recovery framework[Z]. Federal Emergency Management Agency, 2011.
[8] Homeland Security. National preparedness goal[Z]. Federal Emergency Management Agency, 2015.
国家社会科学基金重大项目（13&ZD162）
（本文编辑：张祎娴）