新加坡公共交通规划与管理

主持人： 沙永杰，同济大学建筑与城市规划学院，教授

              纪雁，上海泛格规划设计咨询有限公司，研究总监

              陈婉婷，新加坡国立大学设计与环境学院，研究助理

新加坡交通规划是新加坡概念规划的重要组成部分，与公共住宅和产业等方面的规划一样，是决定新加坡全岛未来发展的关键因素之一。新加坡的交通规划从起步之初就确立了公共交通优先的战略，历经多年的精细化发展，公共交通已经成为民众出行的首选。本文简要而全面地介绍了新加坡高度整合的规划和土地利用对公共交通发展的促进作用、公共交通的运营机制、公交站点的硬件配套设施和多元化的管理手段，以及其具有前瞻性的、动态的公共交通发展规划，值得中国城市学习和参考。——栏目主持人

1 概述

新加坡的城市交通以公共交通为主，2013 年公共交通承担早高峰63%的运量[1]，而且这一数字近年仍在提高。由于土地资源的限制，新加坡在目前的用地规划基础上再追加交通用地的余地已几乎不存在。为了保持新加坡“花园城市”的特色并满足不断增加的交通需求量和出行便利与舒适度的要求，高效复合利用土地和建设综合性的陆路交通网络成为新加坡政府解决交通问题的基本原则。1970 年代—1980年代，新加坡政府历经十几年反复研究论证，确立了由轨道交通和公共汽车相结合的综合公共交通系统的发展方向[2-3]，并在1996 年由陆路交通管理局（Land Transport Authority，下称“陆交局”）发布的白皮书①里进一步明确了以公共交通为主导的新加坡陆路交通发展方向和目标[4]。

确保公交优先的城市发展战略，城市规划管理上必须做到各个相关方面能够高度整合，这是通过几个重要政府管理部门的协作实现的，尤其是在都市重建局、建屋发展局和陆路交通局三个最主要的管理部门之间。三个部门通过协作形成了一套合理的城市“组织”策略，将土地利用、新镇规划和交通规划，甚至公园绿地规划等方面高度整合，实现在各个尺度层面——宏观的城市层面（全岛范围）、中观的新镇层面、微观的城市细节层面——整个城市范围内的居住与工作（或上学）等日常生活内容的平衡状态。这种经过各方面整合或综合规划的平衡状态主要体现在：中央商务区增加住宅和服务设施等复合功能，减少高峰时段交通流量；各个新镇在住宅标准和公共设施配套方面的标准相当均衡，形成基本自给自足的社区环境，最大限度降低日常生活对交通工具的依赖；公共娱乐和休闲设施一定分布在公交可达性最强的镇中心和邻里中心，居民通过镇中心的公交换乘枢纽与城市其他区域连接[5-6]。这种综合规划形成了不同尺度层级之间工作居住和休闲娱乐等方面充分整合的网络，也在硬件上保障了居民出行公交优先的常态。

① 全称为《白皮书——世界级的陆路交通系统》（White Paper: A World Class Transport System）

2 新加坡公共交通的运营机制和主要特点

目前新加坡的公共交通系统由地铁（MRT: Mass Rapid Transit）、轻轨（LRT: Light Rail Transit）和公共汽车三部分组成，地铁为主，其他两部分为辅（图1）。城市地铁系统是新加坡公共交通系统的骨干，承载了各主要区域间交通干线的大部分客流，确保了城市交通的高效和稳定；新加坡的轻轨实质上是城市地铁系统在新镇层面的局部分支，只用在离城市中心区较远、面积较大且人口密度较高的少数新镇内，在新镇范围内形成封闭环路，将新镇内各个部位与经过该新镇的地铁站点实现接驳（可以说新加坡的轻轨是其地铁系统的局部辅助手段）；公共汽车系统主要承担相对近距离的区域内部和相邻区域的交通，使公共交通延伸至城市的各个角落。因新加坡政府严格限制私人汽车总量，大部分新加坡人很难拥有私人汽车，在这种情况下，出租车也是新加坡城市交通的一个重要补充内容。

2.1 地铁建设和经营分开：政府建设、公司运营

与中国城市地铁基本由政府负责建设并由国企负责运营的模式不同，新加坡地铁是政府建设，但交由财务独立的政联公司（government-linked companies）①根据市场情况运营。新加坡政府拥有地铁资产的所有权，负责建设地铁的基础设施，提供地铁车厢及信号系统等经营性资产，全面主导投资扩容、更换和升级，同时制定严格的运营规则确保地铁的运营、安全和维护标准，对不达标的业者进行罚款，具有强有力的监管能力。为使地铁运营行业更具竞争力，陆交局刻意控制地铁运营商招标周期，经营牌照期限从最初的30 年缩短到15 年[2]。现在新加坡地铁的主要经营权属于新加坡地铁有限公司（SMRT Corporation Ltd）②，每年向陆交局支付牌照费。运营商按照签订的运营协议提供优质高效的运营服务和可负担的票价，并进行设备的维护和保养。

政府主导的融资模式保障了地铁作为公共交通的低票价的福利特征，而市场化运作的定位带来了精心的商业管理。除票价收入外，新加坡地铁有限公司积极开展多元化相关业务，如广告、物业租赁和工程服务等，使得新加坡地铁有限公司在没有政府补贴的情况下仍能实现盈利③，是全球为数不多的能盈利的地铁公司之一。同时，这家公司也正逐渐演变为一家国际知名的，致力于地铁运营及维护服务、地铁工程咨询及物业管理服务的多元经营的交通服务供应商[7]。

2.2 公共交通的服务质量和票价监管：确保乘客和经营者两方面利益平衡

设立于1987 年的新加坡公共交通管理理事会（Public Transport Council，下称“公交理事会”）是政府设立的独立监管机构，协助政府收集公众对交通的意见，负责公交行业的规范和票价管理等服务监管工作。这个委员会的成员来自不同的社会群体，行业背景不同，能广泛代表民意，保障公众利益[2]。公交理事会每年都会根据计算公式（考虑通货膨胀、工资调整、能源成本和生产力等因素）进行票价审查，进而合理调整地铁和公共汽车票价。这个比较合理且透明的方式决定了公交理事会在确定车资调整幅度时并不是一味地偏重乘客利益，而是在确保票价可负担与保持运营公司财务状况合理两者之间取得平衡[8]。

如果一味追求低票价，会导致运营公司服务质量下降，而质量低下的公共交通很难成为公众出行的首选。同时，公交理事会不断审核已推行的一系列举措的成效，并及时进行调整和优化。2017 年，公交理事会审核早高峰前地铁免费④和非高峰时段特惠月票（off-peak pass）⑤这两项试验性举措的成效[9]，发现早高峰前地铁免费自2013 年6 月推行以来，早高峰时段的乘客量只减少了7%，低于政府预期的10%~20%（主要原因是绝大多数公司没有弹性工作时间政策）；非高峰时段特惠月票也只吸引了不到200 名乘客错峰搭车。由此，公交理事会建议陆交局终止这两项试验性举措，改为下调早高峰前的地铁车资，并尝试用差价方式鼓励错峰乘车。

① 政联公司是新加坡特色的国有企业，在当地称为“与政府有联系的企业”，是依据《公司法》注册的企业，完全按照私人企业的模式运营。政府在政联企业中兼具管理者和股东的身份，为使这两种身份被有效“隔离”，新加坡建立了以淡马锡为代表的国有控股公司这一平台，并对国有企业采取了“政府—国有控股公司—政联公司”的三级管理模式。该模式将政府定位为一个“无为而治”的投资者，不介入国有控股公司的经营管理，同时保障国有控股公司的独立性与自主性，促使其代表政府股东积极行使对政联公司的股东权益。新加坡地铁有限公司（SMRT Corporation Ltd）就是淡马锡控股的政联公司之一。参见新华网：新加坡国企改革的借鉴和启示（http://sg.xinhuanet.com/2014-08/28/c_126926506.htm）。

② 新加坡主要的轨道交通运营商，拥有地铁南北线（North South Line）、东西线（East West Line）和环线（Circle Line）的经营权，并赢得汤申—东海岸线自2019 年起为期9 年的经营权，这条新地铁线将在2019—2024 年分阶段通车。新加坡地铁公司还运营武吉班让轻轨（Bukit Panjang LRT）。除轨交业务，SMRT 还拥有公共汽车和出租车业务。

③ 根据SMRT 年报，2001—2017 年均有盈利（https://smrt.com.sg/News-Room/Annual-Reports）。

④ 周一至周五早上7:45 之前，从市区18 个繁忙地铁站出闸的乘客可免付车资。早上7:45—8:00，从市区地铁站出闸的乘客则可享受最高5 角的车资折扣。该计划于2017 年12 月29 日终止。

⑤ 持有非高峰时段特惠月票者，可在工作日的非高峰时段，即早上6:30 之前、早上9:00—下午5:00，及晚上7:30 之后，无限次乘搭巴士和地铁；周末和公共假日全天可无限次搭乘。该计划于2017 年12 月29 日终止。

2.3 公共汽车和轨道交通混合经营，一体化发展

随着国家推动的大容量的轨道交通迅速成为新加坡公共交通的主导力量，以往占新加坡公交主导地位的公共汽车行业无疑受到冲击，而公共汽车在整个公共交通系统中的作用不可或缺，尤其在新镇层面——从地铁站（位于镇中心）到邻里中心及住宅小区，还有地铁交通不能覆盖的密度较低的区域。针对这个问题，陆交局在1996 年白皮书里就提出扶持兼容模式的公共交通运营商的策略，确保地铁和公共汽车能够最大限度相互配合，整体提升公交系统的效率和便利程度。让运营商混合经营轨交和公共汽车业务，将公共汽车整合入城市地铁和轻轨系统，这一理念促使新加坡公共交通形成一体化发展局面[2]。地铁和公共汽车运营公司陆续合并，形成了两家公共交通运营公司——新加坡地铁有限公司（SMRT）和新加坡新捷运公司（SBS Transit）①。SMRT 于2001 年重组，成为第一家多模式公共交通运营商；SBS 紧随其后于2003 年成为第二家多模式公共交通运营商。混合经营模式避免了轨道交通和公共汽车之间不必要的竞争，形成互补的一体化发展格局。

① 新加坡主要的公共汽车运营商，也运营轨道交通和出租车业务。SBS 拥有超过200 条汽车路线，同时经营地铁东北线（North East MRT Line）、滨海市区线（Downtown Line）以及榜鹅新镇与盛港新镇的轻轨线（the Light Rail System in the Punggol and Sengkang new towns）。参见新捷运网站：https://www.sbstransit.com.sg/about/corpprofile.aspx。

2.4 整合票价，按距离定价

公共交通运营商同时经营地铁和公共汽车为公共交通收费系统整合改进创造了条件。2010 年7 月起，新加坡公共交通收费使用了按距离计价的系统（the distance fares scheme）[10]，不同交通模式和运营商之间实现无缝衔接，免除规定时间范围内乘客每次转车所需支付的起步价，乘客最终需付的车资以整个行程的距离来计算。距离定价意味着乘客无论搭乘地铁或公共汽车，旅程的费用都是根据实际通行距离来计算，这一收费措施改革降低了新加坡人的通勤交通费用。

3 公共交通站点的综合功能开发和硬件配套

除了公共交通线路组织、运送量和行进速度外，公共交通的便利和舒适度与站点及站点相连的设施和功能情况密切相关，这一点在新加坡公共交通管理中被高度重视，而且必须与规划（都市重建局）和新镇建设（建屋发展局）等相关政府部门协作完成。以下几点关于公共交通站点硬件配套的举措和办法十分务实，而且是“常规”做法，值得中国城市学习参考。

3.1 交通枢纽综合功能开发

重要公共交通枢纽（integrated transport hubs，往往位于镇中心等重要位置）通过立体复合功能开发，形成不仅容纳地铁和公共汽车换乘站点，同时也是购物中心、公共图书馆、饮食中心等服务周边区域居民和通勤人士的综合体，而且在公共建筑的上面或相连位置设有高层办公或住宅建筑（图2,图3）[5-6]。这类综合体占地并不很大，但位置重要，交通和公共服务效率很高，积极的辐射影响范围大，而且功能复合程度越来越高。目前全岛范围内已建成9 处这类依托交通枢纽的综合体，如金文泰中心（Clementi Mall）和勿洛中心（Bedok Mall）等①，今后还将新增类似的综合改造开发项目[11]。

① 其他7 处已建成的公交枢纽综合体有宏茂桥（Ang Mo Kio）、文礼（Boon Lay）、裕群（Joo Koon）、盛港（Sengkang）、实龙岗（Serangoon）、大巴窑（Toa Payoh）和武吉班让（Bukit Panjang）。义顺公交枢纽综合体（Yishun ITH）将于2019 年建成。参见陆交局网站：https://www.lta.gov.sg/content/ltaweb/en/public-transport/system-design/integrated-transport-hubs.html。

3.2 加长公共汽车站台

2012 年3 月起将35 个重要公交站点的站台加长[12]，候车亭的长度也相应延伸，可以同时停靠3 辆单层或双层汽车，或2 辆铰接式加长公共汽车。这一举措对减少公共汽车进站的等候时间、缓解交通拥堵成效显著。

3.3 改善步行至公交站点的路径

“畅行乘车计划”（Walk2Ride）是用带顶的连廊加强交通站点与周边住宅或其他建筑步行联系的建设，在现有交通站点400 m 半径范围内（目前连廊覆盖范围为200 m 半径范围）建设更多步行连廊；同时，所有公共汽车换乘点、地铁车站和较大流量公共汽车站点200 m 半径范围内的土地都将实现复合功能开发。至2018 年9 月，全岛这类步行连廊已从原先的46 km 增加至200 km，而且沿途设有指示牌、地铁路线图及歇息处，可让乘客在舒适的环境下步行到车站[13]。这将大大改善乘客来往公交站点的体验，加强公交设施的可达性和吸引力（图4）。

3.4 加强无障碍设计

针对老人、残障人士和推婴儿车的乘客利用公共交通的困难采取了一系列措施。陆交局投资购买的公共汽车目前有80% 可接载轮椅上下车，至2020 年将覆盖至全部公共汽车；普遍提升公共交通站点的无障碍设施普及程度，目前80% 以上的地铁车站有至少两个无障碍出入口，40% 的车站配备电梯；95% 的人行通道、出租车和公交车站点达到无障碍设计标准；86%的人行天桥是有顶的。计划至2018 年年底为40 座行人天桥增设电梯，使其成为老人和轮椅友好型天桥，最大限度保障公共交通服务所有人群[14]。

4 交通管理举措——多元化手段

确保公共交通主导地位从新加坡的情况看，通过管理手段提升交通能力是第一位的，而管理需求下的技术手段是辅助性的。实际上，新加坡在交通管理方面采取的手段大多不需要高科技，但合理有效，对具体交通问题的探讨和解决办法公开透明，容易被市民普遍接受并产生积极互动，因此这些办法也就能够不断进行调整优化，长期实施。从管理手段上可以看出政府管理部门在具体问题上动了很大脑筋，并有很强的实施管控能力。

4.1 赋予公共汽车更优先的路权

为了提升公共汽车的运行速度和可靠度，陆交局推出了一系列举措（或提案），其中已经推广较长时间的是“必须为公车让路计划”（Mandatory Give-Way to Buses Scheme）[15]。这一举措保障公共汽车站点周边一定范围内，在早晚交通高峰时段公共汽车优先使用道路，顺利接靠和驶离站点，影响公共汽车进出站点的汽车会被公共汽车上安装的摄像头记录下来并受到处罚。

这一强制性让路的管理措施于2008 年底开始试点，在22 个车站试点的结果说明该措施让公共汽车离开站点的速度提升了73%。至2010 年12 月，全岛202 个公共汽车站实施了此计划，2014年再增150 个站点。“必须为公车让路计划”只是公共汽车加强计划的举措之一。陆交局还通过建设150 km 的公共汽车专用道、路口让公共汽车先行的信号灯、逆流公共汽车专用道、隔离的公共汽车道路等附加措施，保证公共汽车在路上尽可能不间断地行驶，拥有更优先的路权。

4.2 精明出行计划和错峰出行奖励

“精明出行”（Travel Smart）是通过政策支持，引导企业参与配合的综合性长期行动计划，允许上班族上下班时间有一定的灵活程度，目的是鼓励错峰出行，推广更加合理的出行模式，减少高峰时段的交通压力。政府在2014 年试点阶段主要与重要地铁站周边办公密集区内超过200 名雇员的公司和机构合作，政府部门也参与其中，实施弹性上下班时间段——上班时间段为上午7—9 点，下班时间段为下午3—5 点，总的工作时间不变。今后将鼓励更多机构长期参与这一计划，对减少高峰时段的城市交通量将有显著成效，而且对工作人员个人生活安排提供了一定的灵活性[16]。从政府部门实施弹性上下班时间段的实际情况看，经过对一些细节环节的合理安排，这一计划并不影响机构的运行效率。而“早高峰前出行优惠”（Lower Morning Pre-Peak Card Fares）替代了2017 年底终止的“ 早高峰前地铁免费”和“非高峰时段特惠月票”两个计划。新计划规定，工作日早上7:45之前，在任何一个地铁或轻轨站入闸，就可享受最多达5 角的车资折扣，车资下调幅度为2.2%[17]。这一计划不再局限于之前计划规定的18 个地铁站，而是实施于全岛157 个地铁和轻轨站，受惠范围进一步扩大。与精明出行计划配套的“精明出行奖励”（Travel Smart Rewards）取代了此前政府试点的“新加坡通勤奖励”（INSINC: Incentives for Singapore’s Commuters）——通勤者在非高峰时段乘地铁出行可依里程获得积分，并参加抽奖赢取奖金[18]。此外，老年人早上9 点后出行可享受优惠票价。这些奖励举措的目的是引导市民错峰出行，促进灵活行程计划的全面实施。

① 从1997 年的67% 下降到2004 年的63%。

4.3 为驾车者提供转接公交的选择，降低城市交通量

“停车转搭公交计划”（Park and Ride Scheme）于1975 年实施，目的是解决中央商务区交通拥堵状况。驾车上班者在一些选定的靠近公交站点的公共住宅停车场购买白天停车月票，在进入中央商务区前停车并换乘公共交通上班，这种开车加公共交通组合的方式对一些驾车人而言是更合理的选择，总的通勤时间减少，停车比较方便，且比中心区的停车费大大降低。近年因地铁线路已经延伸入中央商务区，公共汽车也很大程度加强了市中心的通勤服务，这一计划已不如当初那么有效，因此陆交局于2016 年12 月1 日终止了这一计划[19]。

4.4 个性化的智能交通信息服务

陆交局集成互联网和智能终端设备在2010 年推出陆路交通综合服务信息平台（MyTransport.SG），针对不同群体提供个性化的路况咨询和出行线路规划，可以通过手机短信、网站、电话热线等查询公共交通的实时信息，譬如公共汽车实时到站信息，公车载客状况，转乘公交线路规划；查询道路收费系统的费率和收费口；选择自行车线路及停车位；临近停车场及空车位等[10,20]。这虽然只是新加坡智能交通的一小方面，但这一举措方便乘客做出更适合的交通选择，也进一步提升了居民选择公共交通的意愿和交通服务质量。

5 公共交通发展规划

新加坡公共交通的发展得益于其前瞻性和可操作性，以及能够适应变化、及时调整的规划。1996 年、2008年和2013 年陆续颁布的交通规划体现了面对城市发展需求积极应变的能力，并具有务实的特点。1996 年的白皮书为新加坡公共交通的发展奠定了基础，明确土地和交通一体化规划、最大化利用道路路网、交通需求管理和公交服务质量四个关键方面，计划用10~15年时间打造完善的陆路交通系统。2008 年陆交局颁布的《陆路交通总体规划——以人为本的陆路交通系统》（The Land Transport Master Plan: A People-centred Land Transport System）是对1996 年白皮书的评估总结与深化，应对当时公交早高峰运能下降①和交通需求多样化等挑战，提出了通过优先发展公共交通、有效管理道路使用和满足多种交通需求来打造以人为本的陆路交通[21]。由于新加坡的快速发展，公众对出行质量的要求不断提升，因追求更大的经济体量和更多人口而造成对更大交通量的需求，以及更严格的土地利用制约迫使陆交局在2008 总体规划颁布后的5 年重新审视交通规划，并颁布了《陆路交通总体规划2013》（Land Transport Master Plan 2013），再一次强调了公交主导、改善体验及多管齐下的交通发展核心理念与政策方向。《陆路交通总体规划2013》顺应时代新挑战，围绕2008 年规划提出的三个主题进行提升：提供更完善的交通网络——地铁作为公共交通的骨干，在此基础上提供更多连接联系起公交、步行以及自行车线路；提供更好的交通服务——更可靠的公共交通，多样化的灵活出行计划；更宜居和包容的社会——公共交通服务所有市民并确保减少交通网络对自然和人居环境的影响，保证整个系统高效运转[1]。这轮规划提出了对未来20 年的交通展望，到2030 年，80% 的居民居住在距离地铁站10 分钟的步行范围内；85% 少于20 km 的公交旅程搭乘时间将在60 分钟内完成；公共交通将承担新加坡早晚高峰总运量的75%。

6 结语

新加坡陆路交通管理包含公共交通、私人汽车、出租车和近年来大力推行的自行车出行等多个方面，涉及硬件建设、政策、管理模式和技术手段等不同内容，并与新加坡的土地利用、公共住宅、产业发展和社区建设等方面有机整合。国土面积有限的新加坡在有效调控私人汽车的拥有和使用的同时[22]，采用了公共交通主导的发展策略。拥有私人汽车是很多新加坡人的愿望，政府的交通政策没有回避公众这方面的要求，而是采用拥车证和拥堵费等措施进行调控。通过大力发展公共交通、用地和交通规划建设一体化等政策，改善新加坡的交通质量，确保公众满意，并提升城市综合运行能力。公共交通规划与管理的一系列举措体现了新加坡在综合规划和土地复合利用方面的城市治理能力，以及引导和调控市场力量的能力。政府各个职能部门之间能够协调合作，并根据城市发展变化对政策不断进行调整，在规划、管理办法和技术手段等方面持续改进，形成了方向明确、动态发展、各个环节均在掌控之下的态势。新加坡公共交通规划和管理的经验值得中国城市学习和参考。