《智慧伦敦路线图》

主持人 ：戴海雁，东南大学，城市与建筑遗产 保护教育部重点实验室（东南大学）， 博士研究生。dai_ns@126.com 

               张宏，博士，东南大学建筑学院，教授， 博士生导师。zhangh555@aliyun.com

伦敦于 2018 年公布的《智慧伦敦路线 图》是《智慧伦敦规划》及其他七项法定 战略的与数字技术相关内容的具体实施计 划。文章介绍了该《路线图》的制定背景和 内容，从三方面总结其特点 ：治理模式转 变——政府从等级式走向网络化 ；工作内容 转变——内容从单项执行走向协同实施八项 战略 ；思维模式转变——智慧城市从技术优 先转向公众需求优先。最后，文章概述了《路 线图》的实施进展，并以一项伦敦市议会的 质询作为案例解读路线图实施过程中的效果 和困难。 ——栏目主持人

1 《智慧伦敦路线图》背景和实 施对象 

1.1 制定背景 

2013 年，基于伦敦奥运会之后的 城市挑战和对城市人口快速增长可能 引起的城市运行负荷加重的担忧，大伦 敦政府出台了《智慧伦敦规划》（Smart London Plan）。该规划在实施三年后虽 然取得了一定成效，但是仍然面临诸多 问题，比如目标问题未得到全面解决 ； 技术支撑不足 ；对市民需求回应不足 ； 以及大伦敦的多市自治的行政区划模 式^①带来的政策落实困难等。该规划于 2016 年完成修编 ；同年，伦敦市长换届选举完毕，新市长萨迪克·汗（Sadiq Khan）上台。新任市长坚信数字技术 是解决伦敦种种城市问题的重要工具， 新技术和数据科学将成为应对城市挑 战的长期解决方案的核心 ^[1]；并将《智 慧伦敦规划》与其他城市战略协同实 施。智慧伦敦委员会（Smart London Board，下文简称委员会）是市长的重 要智库。通过委员会的工作，市长转变 了对智慧城市的思维方式 ^[2]，将智慧城 市从名词转变为形容词和方法来理解， 认为伦敦的智慧城市建设应从技术优 先思维转变为注重对接公民需求的思 维，并注重五方面任务 ：设计、数据、 连接性、技能和协作。相对应地，委 员会认为有五方面的改善可以应用于所 有大型组织 ：（1）专注设计，围绕公民 / 用户进行设计 ；（2）增强有关数据的 共享能力，不仅是平台建设，还包括实 际共享数据，以及数据共享的文化、法 律协议等 ；（3）改善数字连接，使城市 更紧密地连接在一起 ；（4）提升公共服 务的数字技能以了解技术可以为公民提 供更好的服务的可能性 ；（5）组建新的 数字时代机构——伦敦技术和创新办 公室（London Office of Technology and Innovation）参与工作，以更好地开展 项目合作。这种智慧城市思维方式的转 变落实到具体行动，就是《智慧伦敦路 线图》（Smarter London Together － The Mayor’s Roadmap to Transform London into the Smartest City in the World，下 称《路线图》）的制定（由市长领衔， 委员会是重要设计方）。市长于 2018 年6 月 11 日正式公布《路线图》，并将之 作为已完成修编的法定战略的实施方 案，实施周期为 2018 年 6 月—2021 年 6 月。 

注释：① 大伦敦由伦敦金融城和周围的32个自治市组成。

1.2 《路线图》的八个实施对象 

《路线图》是《智慧伦敦规划》和 其他七项法定战略的具体实施方案之 一，作为战术层面的非法定规划协同 了战略层面的八项法定规划。其中《智 慧伦敦规划》是主体实施对象，它用 数字技术手段支撑其他各项城市战 略，通过《路线图》推动建立城市转 型升级的数字技术基础支撑架构（图 1, 表 1）。 

2 《路线图》的内容 

《路线图》的目标是让伦敦利用自 身的数字技术力量在公共服务领域解 决最紧迫的城市问题，包括空气质量、城市设计和数字连接等方面的问题，改 善全体居民生活。其内容包括五项主 要任务，内含 27 项子任务、83 项具体 工作内容，内容细化到实施主体、实 施时间等。下面对五项主要任务的目 标做简要介绍，任务框架见表 2。 

（1）任务 1 ：设计面向更多用户的 （智慧城市）服务。该任务包含 5 项 子任务，共 21 项具体工作内容 ；目标 是利用伦敦自身技术优势，在开发新 的数字服务时尊重城市内部的多样性， 促进与合作伙伴的合作以在全市推广 工作。 （2）任务 2 ：制定城市数据的新协 议。该任务包含 6 项子任务，共 19 项 具体工作内容 ；目标是完善数据基础 设施，为伦敦世界一流研究、技术和 商业生态系统的发展创造条件，使所 有伦敦人受益，未来还将制定更好的 数据政策并纳入公共采购和新公共服 务的设计。 （3）任务 3 ：实现世界级的连通性 和更智能的街道。该任务包含 5 项子任 务，共 11 项具体工作内容 ；目标是大 幅改善数字连接服务，使城市继续因 数字经济而发展和繁荣。 （4）任务 4 ：增强数字领导力和技 能。该任务包含 4 项子任务，共 11 项 具体工作内容 ；目标是提高市民的数 字技能水平，提升政府公共服务工作 的数字化领导能力。 （5）任务 5 ：加强全市范围的合 作。该任务包含 7 项子任务，共 21 项 具体工作内容 ；目标是加强城市更有 效地合作的能力，建立市内各部门的 长期合作机制，提升一致性以提高服务 质量。

 3 《路线图》的特点 

3.1 治理模式转变 ：政府从等级式走向网络化 

戈德史密斯和埃格斯（Goldsmith & Eggers）提出网络化治理理论，认为“等级式政府管理模式将被网络化治 理模式取代。这种模式下政府的工作不 太依赖传统意义上的各个雇员，而更 多依赖各种伙伴关系、协议和同盟所 组成的网络来从事并完成公共事业”^[12]。 在《路线图》中，大伦敦政府的工作 目标着眼于公共服务价值最大化。政 府采用专门化的形式集合数字技术领 域的一流资源，联合多样化机构组成 的网络完成公共服务（图 2），通过制 定法规政策提供保障。在这种构架内， 数字化技术为构架的运转提供了技术 支撑。协作网络的总体模式是“责任 方 + 合作者”：责任方是大伦敦政府行 政部门——与传统分工的政府部门形 式不同，跨领域、跨机构的协同部门 可承担大量任务 ；合作者包括大伦敦 政府的其他行政部门、跨国机构组织、 国家级行政机构、自治市政府机构、 私人 / 社会机构、市民。合作者的构 成因任务需求不同而具有 16 种子模式 （表 3），其中主力模式是模式 1——责 任方（大伦敦政府的行政部门）+ 合作 者（大伦敦政府的其他行政部门、自 治市政府机构、私人/社会机构）。其中， 私人 / 社会机构不仅被包含在主力模式内，还参与了《路线图》27 项子任务 中的 20 项，是提供公共服务的重要力 量。总体来看，协作网络内的公私合作、 跨机构合作、跨领域合作满足了《路 线图》综合实施多项城市战略的需求， 相较传统模式，建立了政府提供高质 量公共服务的制度基础。 公共部门形态改革中，政府成立协 同机构完成政府机构工作的横向协同、 共同服务标准推广，纵向减少办公程 序。协作网络的责任方包括大量的政府 协同机构，如已成立的“智慧伦敦董 事会”、“伦敦技术和创新办公室”、“数 字化转型团队”（Digital Transformation Team）、“城市数据团队”（City Data Team）、“互联伦敦团队”（Connected London Team）等。具体以伦敦技术和 创新办公室为例。该机构是跨职能部 门、跨组织协同工作的虚拟组织，根 据需要汇集财务、人力和（私人）伙 伴关系资源以促进一系列工作 ；关注 的重点领域包括城市数字服务，分析和 管理城市数据，城市数字化领导能力， 协调需求、供应和资金以提升伦敦的 数字解决方案的实施力度，以及实现 以上目标的技术基础 [13] 。此外，政府 已开始推广全市共同服务标准，目标 是促进跨组织边界扩展（公共）服务， 并通过共享数据、流程、组件、服务 和平台来更好地为公民服务，从而加 快交付速度 ^[1]。 

3.2 工作内容转变 ：内容从单项执行走向协同实施八项战略 

《路线图》实施内容具有综合性 ： 对各战略的数字技术相关内容梳理形 成任务，并进一步细化为具体工作内 容，实现了长期战略向短期战术的转 化（图 3）。《路线图》的每项任务同样 体现出综合性特点，可能服务多个城 市战略，比如任务 1 的子任务“向伦敦 地方当局介绍政府的服务标准审查工作”即同时服务八大战略。这种综合性协同工作特点促进了集约高效城市 治理模式的形成。 

3.3 思维模式转变 ：智慧城市从技 术优先转向公众需求优先 

《路线图》响应了市长的竞选口 号——为所有伦敦人服务，在各种公 共服务上均要提高用户参与度，使每个 伦敦人都能得到需要的公共服务。《路 线图》从多方面积极开展公众参与，使 城市发展的红利普惠公众。 《智慧伦敦规划》指出伦敦应将数 据视为支持高透明度、问责制、公共 服务、业务创新和民间社会的基础设 施 ^[3]。城市数据是城市生态系统的重要 组成，伦敦将共享数据作为城市应对 挑战、创新发展的方法之一。《路线图》 将继续建设共享数据的主要平台“伦 敦数据库”（London Datastore），通过 开放数据资本支持政府决策和民间应 用，同时将加强数据权利（保障机制）、 问责制和信任度的建设。路线图通过建 设各种制度和各种公共服务的监督平 台网站，促进公众参与制定城市政策。 例如《路线图》的项目管理工具包网 站包含了工作内容、责任机构、实施 进度、成果等栏目，实施进度实时更新， 公众可发表意见。 《路线图》期望数字经济在带来低 能耗、低污染、高收益的经济效益、社 会效益、环境效益的同时，能培养劳动 力的数字技术谋生能力。培养对象（图 4）包括高精尖群体，如公务员、高级 人才、高技能创业者，以提升政府管 理的数字化领导能力、科技行业的核 心竞争力 ；中间群体，如新就业人员、 青少年、一般人群、普通创业者，以 培育劳动力基础队伍 ；弱势群体，如 儿童、老年人、残疾人、贫困人群等， 以提升弱势群体的生存能力。具体政策 比如以学徒税支持新就业人员的培训 ； 以及为了使公众无障碍享受公共服务， 《路线图》将降低公共服务信息接触 门槛，向无数字化技能人群提供信息 宣传服务，提升街道的公共 WiFi 覆盖， 从而便利市民和访客，即使流浪者也 可使用免费 WiFi 来获取需要的信息。

4 《路线图》的实施 

截至 2019 年 10 月，路线图 27 项 子任务中的 8 项已正常完成，10 项被 推迟（表2）。2019 年 5 月 8 日伦敦议会 质询了与《路线图》相关的议题《数 字连接和伦敦作为智慧城市》^[2]，下文 即以此议题为案例，解读《路线图》 实施过程中的效果和困难。改善数字连接是《路线图》的一 项主要内容，会议目的是听取《路线 图》实施进展，包括对不良数字连接问 题的解决情况，并探讨数字连接和智慧 城市如何支撑伦敦的繁荣和良好增长。 答辩成员包括 ：智慧伦敦委员会主席、 大伦敦政府首席数字官西奥·布莱克 威尔（Theo Blackwell）、大伦敦政府数 字连接首席政策官萨拉·凯利（Sara Kelly）、伦敦交通运输局首席技术官兼 客户体验总监沙希·维尔玛（Shashi Verma）、威斯敏斯特市议会议员乔纳 森·格兰兹（Jonathan Glanz）。会议拟 定了三个讨论重点 ：说明路线图中智慧 伦敦委员会、伦敦技术和创新办公室 的作用 ；提供改进的数字连接的成果， 证明首席数字官和大伦敦政府团队取 得的进展 ；说明数字连接的不足和改 善会如何影响城市运营。会议中还延 伸讨论了团队与自治市、利益相关者的 合作情况。以下基于会议的讨论重点， 按照《路线图》的三个特点分别讨论 实施情况。 

4.1 网络化治理模式 

网络化治理模式在这项任务中体 现了“责任方 + 合作者”的协作网络 ： 责任方包括三个协同机构 ；合作者包 括大伦敦政府的其他行政部门、自治 市政府机构、私人 / 社会机构和市民。 作为责任方的协同机构是智慧伦 敦委员会、伦敦技术和创新办公室、互 联伦敦团队，三者共同协作促进数字连 接工作。智慧伦敦委员会向市长提供 智慧城市相关的战略建议和参与机会， 使商界、民间社会参与智慧伦敦议程。 伦敦技术和创新办公室是大伦敦政府、 伦敦市政局和各自治市之间的合作媒 介，其工作任务是共享和重复使用最 有效的方法、数字技能，创建通用平台， 并解决阻碍伦敦扩展数字服务的问题。 为了消除行政障碍，市政府还成立了互 联伦敦团队，团队从威斯敏斯特、卡 姆登等自治市的最佳实践中学习并分 享经验。 大伦敦政府的其他行政部门包括 交通运输局、警察局，计划进一步使用 两局拥有的城市资产共同推出包括 5G 在内的智慧城市技术。实践中，在建成 区或非公共资产的区域推进数字连接 的建设非常困难。伦敦交通运输局尝试 了在地下建设各种连接设施，如利用 地铁的地下空间铺设光纤，并与自治市 合作，从伦敦市中心行政区、东北和 西部自治市开始，将挑选确定的地铁 站附近的公共建筑变成光纤枢纽，再 将其扩展到社区，从而降低投资成本。 自治市政府机构方面，互联伦敦 团队向自治市推广了共同服务标准， 但是在实施中并非所有自治市都重视 数字连接的改善。目前，自治市中约 有 1/3 尚未制定相关的完整计划，1/3 尚未制定数字战略。为了进一步改善 工作，团队与每个地方当局保持联系， 并实施了一些对地方政府有用的计划， 如举办了如何使用标准化协议的培训， 组织了如 5G 关键问题的研讨会，宣传 资金用途，提供工具包等。 私人 / 社会机构方面，威斯敏斯特 市的经验表明数字连接建设情况与利 益相关者的合作程度相关。威斯敏斯特 市与大宗土地所有者统一协商，提供 了快速、便利的光纤铺设途径，未来 希望市政府能帮助扩展该方法。另外， 威斯敏斯特市目前有私人公司愿意投 资光纤建设，而英国电信集团却以该 项目垄断为由终止了项目。 市民方面，团队在工作中注重公 共利益，在考虑技术升级的同时兼顾了 市民的基本数字连接需求，着力改善供 应商缺乏兴趣的地区的数字连接情况。 此外，还开展了技能培训，以提升市民、 企业的数字技能，进一步融入 5G 时代。 

4.2 协同实施多项战略 

改善数字连接不仅是《智慧伦敦规 划》的工作，它也与《经济发展战略》 《文化战略》《健康不平等问题战略》 《环境战略》《伦敦规划（草案）》《住 房战略》《运输战略》的部分工作内容 有关。高质量的数字连接是支撑这些城 市战略的一项重要的数字基础设施。实 施至今，伦敦的数字连接情况已得到改 善。政府数字连接首席政策官提供了 上级政府机构公布的最新地图来说明目 前各类数字连接的覆盖率情况（图 5）。

为了解决数字连接改善工作缺乏政策保 障的问题，市政府调整了新《伦敦规 划》，要求所有新开发项目全部实现全 光纤连接。未来，互联伦敦团队将结合 该政策制定指南，为地方政府官员提供 需要的信息，以便他们与开发商进行高 质量磋商。 

4.3 面向公众需求的智慧城市思维 

目前，单方面依靠供应商是无法 普遍推出高质量数字连接服务的，原因 之一就是供应商总是秉持经济利益至 上原则，而忽略了设施更新和收益不大 地区的设施建设。改善数字连接工作 的一个出发点就是使居民和企业普遍 能以合适的价格获得优质的数字连接 服务。另外，为了提高项目的建设效益， 提升企业、市民的技能以使数字连接 设施充分发挥使用价值，市政府采取 了一系列措施。比如2015年启动的《数 字人才计划》主要服务数字技能水平 低下的群体，促使他们接受学徒培训， 提高年轻人的创业技能 ；又如 2019 年 9 月开始实施的《成人技能预算》，可 以为数字技能水平低或没有数字技能 的伦敦人提供帮助。此外，政府还将 继续建设对于公民和市政府而言都简 单实用的开源平台来促进创新。 总体来讲，《路线图》的实施过程 中，大伦敦政府尝试依靠网络化治理模 式协调多方利益，统筹多方资源，尤 其是政府的各部门、大伦敦政府和各 个自治市，使智慧城市建设工作的推 进得到了有效的行政模式支撑。目前， 各方的参与力度虽然不太一致，但是 政府未来会继续推进此模式。在伦敦， 政府将智慧城市视为城市的目标，也是 一种城市转型升级的工具，因此智慧城 市的建设是涉及多方面、多层次的工 作。在实践中，《路线图》在数字连接 工作中也协同实施了多项战略，促进了 城市建设的协同。伦敦的智慧城市建设 思维从技术优先转向注重对接公民需 求，这种需求的满足从设施建设到人 才培养，再到政策、法律建设均有表现， 体现出公众利益在路线图中的重要性， 促进了社会的公平正义。其实施的难 点主要集中于法律政策的滞后、多种 利益群体的利益协调困难、多自治市 的行政模式壁垒的难以突破等。 5 结语 在伦敦，基于解决城市问题和创 新城市发展模式的多重目标，“智慧城 市”既上升为城市的发展目标，也成为 落实多个城市发展战略的方法和工具， 《路线图》则是具体行动计划。通过 对《路线图》的内容、特点和实施情况 的解读可以发现，其协同并具体化了多 个城市战略中与数字技术相关的任务， 同时将智慧城市新思维方式注入其中， 这些工作使战略落实到战术，从而有 了可操作性。通过《路线图》来协同 实施城市战略，需要政府治理模式转 型先行，并建立网络化治理模式奠定 制度基础。此外，《路线图》的实施过 程是一个动态更新的过程，针对其实 施过程当中出现的技术、体制、法规、 政策等方面问题，大伦敦政府已经并 将继续对其进行调整完善。

 注 ：文中未标注资料来源的图表均 为作者整理绘制。 

城市与建筑遗产保护教育部重点实 验室开放研究课题（KUAL1605B）