芬兰区域规划

主持人：刘彤起，长春市城乡规划设计研究院，总规划师，高级工程师，注册城乡规划师。tongqi_liu@hotmail.com

李宝山，长春市城乡规划设计研究院，工程师。baoshan4183@126.com

赵要伟，长春市城乡规划设计研究院，总规划师办公室主任，高级工程师。3816249@qq.com

随着我国进入城镇化发展的下半程，城际合作需求愈加强烈，区域建设如都市圈和城市群的建设逐渐上升为新时期国家重大战略。2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划》，提出“特大城市要培育形成通勤高效、一体发展的都市圈”。2016年，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，要求“加快城市群建设，编制实施一批城市群发展规划”。2018年，中共中央、国务院印发《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，提出“积极探索建立城市群协调治理模式，鼓励成立多种形式的城市联盟”。2019年，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，要求“到2022年，都市圈和城市郊区在体制机制改革上率先取得突破”。国家政策的密集出台，有效推动了区域发展，但也反映出构建区域治理体系和提升区域治理能力是现阶段都市圈及城市群建设的当务之急。芬兰空间规划一直强调生态优先，注重建立共识，鼓励地方自主，并且较早开展了区域规划，搭建了区域规划体系、协调治理机制和法规标准体系，有效推动了区域合作发展，并以区域为主体积极参与国家和欧盟的经济事务。当前国内学者主要就芬兰规划体系框架进行了相关研究^[1-2]，本文在梳理芬兰空间规划体系和特点的基础上，重点分析芬兰区域规划的特征，以期对我国现阶段区域规划和建设提供借鉴。

——栏目主持人

1  芬兰空间规划

现代的芬兰空间规划主要包括土地利用规划和区域发展规划两个体系，分为国家、区域和城市三个层次。二战后，芬兰积极开展城乡重建，城市规划发挥了重要作用。随着城市的快速扩张和区域基础设施的大量增长，区域协作的需求愈加强烈，区域规划应运而生，旨在协调解决跨城市的开发保护问题。1990年代末期，生态环境和可持续发展理念高涨，区域成为欧盟经济发展主体，由此推动国土利用指南和区域发展目标的出台。

1.1  规划体系

芬兰在国家层面制定国土利用指南和区域发展目标。2000年，芬兰出台第一版《国土利用指南》 ^[3]（下称《指南》），主要从六个方面提出土地利用及其规划的总体要求：区域结构；社区和居住环境；自然文化遗产和自然资源；交通和能源；赫尔辛基区域；自然和文化场址。《指南》指出区域规划着重解决跨区域的协调问题，以及对生态、经济、自然文化遗产有全国影响的问题。《指南》由环境部组织编制，经国会审议，由中央政府批准执行。国家区域发展目标包括区域政策框架和发展措施，一般根据政府任期每四年修订一次。 2016年，芬兰出台《区域发展决定2016—2019》 ^[4]（下称《决定》），以建设具有竞争力的区域和幸福宜居的生活为目标，确定三大区域优先发展政策：更新促进增长；网络区域带动活力；合作促进健康幸福。从六个方面制定行动计划和示范项目：产业结构增加就业；智慧专业化；循环经济和生物经济；移民资源；网络活力区域；幸福宜居生活。此外，《决定》还制定专项计划，例如区域中心计划、乡村政策计划、专家中心计划、岛屿开发计划等 ^[5-6]。《决定》由就业经济部组织编制，中央政府审批执行。

区域层面编制区域规划包括区域发展战略、区域土地利用规划、区域战略计划。区域发展战略制定区域的长期发展目标和策略，区域土地利用规划和区域战略计划是区域发展战略近中期的具体表达。区域土地利用规划落实《指南》的要求，制定区域城乡结构和土地利用的原则，确定发展和保护的主导功能区，布局重大的基础设施及廊道等 ^[7]。区域战略计划落实《决定》的要求，制定区域发展的目标、项目及措施 ^[7]。区域规划由区域委员会组织编制，区域委员会最高决策机构批准执行。

城市层面编制总体规划落实国家和区域规划的要求，制定城市的发展方向和土地利用的总体原则，确定城乡发展结构、土地主要用途、基础设施布局及走向等 ^[8]。总体规划根据需要可编制分阶段规划和分区规划，包含多个城市的地区，根据需要也可编制城市联合的总体规划，内容介于区域规划和城市总体规划之间 ^[7]。详细规划依据区域规划和总体规划，具体组织土地的使用、建设和开发，规定地块的使用权利。内容包括基本的设计布局、建设边界以及规划条件等 ^[9]。总体规划和详细规划由地方政府组织编制，地方议会批准执行。

1.2  规划特点

芬兰空间规划体系层次分明，内容传导清晰。随着规划层级递进，发展和保护内容从宏观的目标原则制定，到中观的主导功能分区、重大项目安排，再到微观的土地利用，逐层传导，逐级落实。国家层面注重引导，区域层面注重协调，城市层面注重实施。

规划强调生态优先。芬兰国土面积约33.8万 km²，其中10%左右的国土为内陆水域，77%左右的国土覆盖着森林和树木，2017年总人口551万人，人口密度16人/km^2[10]。资源环境条件塑造了芬兰向往自然的文化特性，并且历史上森林资源在国民经济中曾占有举足轻重的地位，所以规划强调自然资源的保护利用。随着环境部从内政部分离出来负责制定环境和土地利用政策，规划更加强化生态优先和可持续发展。

规划注重建立共识。芬兰独立后，为寻求经济自由，以农业为基础的经济国有化成为主流经济意识。二战后，芬兰战败赔款，并长期受冷战影响，民众广泛支持共同责任，建立共识成为芬兰政府管理和政策制定的主要特征 ^[11]。土地利用规划和发展规划最早由内政部统一制定，随后相继转移到环境部和就业经济部，虽然规划趋向于部门化，但仍非常重视编制协调和达成共识，如《指南》由环境部联合国家部门、区域委员会、地方政府成立工作组开展编制，《决定》由就业经济部联合国家部门和区域委员会组织编制。

规划鼓励地方自主。1990年代后期，创新产业例如电子信息技术等成为芬兰经济发展的核心动力，自主发展成为地方政府管理的新特征。芬兰于 1988年颁布《自由市镇法案》 ^[12]，旨在加强地方政府自我治理，增加民众参与。城市政府被赋予了更多调控经济和编审规划的权力，从而能够更加有效地利用地方资源，提高地方服务水平。

2  芬兰区域规划

1958年，芬兰开始编制区域规划。 1968年，出台《建筑法》，正式要求编制区域规划 ^[11]。1995年，芬兰加入欧盟，受“区域的欧洲”（Europe of Regions）影响，区域逐渐成为经济主体参与国内外事务，区域规划愈加重要。规划在尊重自然、建立共识、自主发展的基础上，更加强化区域协作。

2.1  规划内容

区域规划旨在落实国家要求，促进内部城市之间协调合作，推动区域整体发展。区域发展战略是区域规划中战略性、纲领性的规划，统领区域土地利用规划和区域战略计划，确定区域远期20~30年发展目标和策略，区域土地利用规划规定中期10~20年土地利用原则和方向，区域战略计划制定近期3~5年发展目标和项目计划 ^[13]。

区域土地利用规划是将区域作为治理主体，协调城乡结构发展、生态环境保护以及区域基础设施布局的重要手段。规划注重发展引导，主要为城市规划制定土地利用框架，空间管控一般规定规划或开发主导功能区的目的和内容，为地方政府解决土地利用和开发问题留有余地。但规划同时强调保护和协作，在特殊情况下可以直接管控建设和土地利用：一是当某地区因景观、自然价值、建成环境、文化和历史价值或特殊环境价值需要保护时，规划可以制定“保护指令”，控制建设或土地利用变更；二是当某区域被规划为休闲区域、保护区域、交通区域或技术服务网络区域时，规划可以制定“建设限制”，如果建设行为妨碍规划实施，将不予发放“建设许可” [7]。区域土地利用规划又分为综合土地利用规划、分阶段土地利用规划以及次区域土地利用规划 ^[13]。芬兰包含19个区域（18个区域和奥兰群岛），各区域可以根据实际情况灵活组织规划编制。例如芬兰的西南区域分别编制了“北部次区域土地利用规划”“南部次区域土地利用规划”以及“图尔库次区域土地利用规划”等，各次区域规划可以不同步更新。

区域战略计划是将区域作为经济主体，参与芬兰及欧盟经济事务的主要方式。计划综合考虑本区域人口以及产业和结构发展的潜力和需求，确定区域发展总体目标，安排重大项目、规划合作协议和合作区域，并制定财政方案等必要措施 ^[14]，一般根据区域委员会任期每四年编制一次。同时每两年制定一次实施方案，提出开展重大项目和实施战略计划的重要措施以及财政方案，设定申请国家和欧盟基金的优先区域 ^[14]。区域战略计划的重要内容之一就是制定申请欧盟结构基金的计划建议，计划建议由区域委员会负责制定，之后由就业经济部提出意见，最后经中央政府决定是否实施 ^[5]。

2.2  规划机构

芬兰实行扁平化的行政管理体制，政府分为两级，即中央和地方政府。区域层面没有行政建制。受欧盟影响，并且随着城际合作愈加频繁，为达成更加高效的解决方案，地方政府于 1994年根据地方自治原则联合组建区域委员会 ^[11]，自此区域事务由区域委员会实施管理，中央政府派出机构进行指导。区域委员会是区域处理内外部事务的重要平台，对外参与国家《指南》和《决定》的编制，申请国家和欧盟财政支持；对内组织编制和审批区域规划，协调内部发展和保护问题。区域委员会一般包括区域大会、理事会及办公室。例如赫尔辛基—新地区域，区域大会是区域委员会最高决策机构，由26个成员城市选举产生的 80名官员组成，官员代表各自城市参与区域事务，任期四年；理事会及其 15名官员负责执行区域决策；办公室负责处理区域日常事务，由区域市长领导，管理团队包括区域发展主任、土地利用规划主任、行政主任等，技术团队接近 100人 ^[15]。在区域规划制定过程中，办公室负责准备基础资料，拟定目标和规划原则，编制规划草案和建议书，汇总各方意见形成最终方案；理事会或委员会官员负责制定涉及城市政府、企业、个人及其他组织等的规划沟通和参与机制，组织公众会、讨论会、咨询会、公示等对各阶段规划成果进行协商讨论；区域大会协调各方诉求，审议并批准最终方案 ^[16]。个人、组织或城市政府如果对规划决定存有质疑，可向国家相关规划行政主管部门提出申诉。经济交通环境中心隶属于中央政府就业经济部，负责处理环境部、交通通信部、农林部、教育文化部以及内政部安排到区域的工作任务 ^[17]；经济交通环境中心既参与《指南》和《决定》的编制，也负责落实《指南》和《决定》，指导区域规划编制。

2.3  规划法规

芬兰土地利用规划法规体系以《土地利用及建筑法》为核心，包含《土地利用及建筑政令》《国家建筑规范》《自然保护法》《建筑保护法》等法规 ^[18]。《土地利用及建筑法》于 2000年出台，对国土利用指南、区域规划、城市规划、详细规划的编制和审批，以及土地使用和建设实施作了详细规定 ^[7]。该法要求将区域规划、总体规划和详细规划总图中的各类空间要素内容集中绘制在一张规划总图上，并标记出各要素的管控规定 ^[7]。为进一步规范规划编制，环境部相继出台了《区域规划图的标记及相关规定》 ^[19]《总体规划图的标记及相关规定》 ^[20]等标准规范，对各级土地利用规划总图的绘制比例，以及标记的类型、相关规定和使用原则作了详细说明。

芬兰区域发展规划同时遵循国家和欧盟的法规体系。在芬兰国内，于 1993年出台《区域发展法》，并分别于 2002年和 2009年进行修订， 2014年修改为《区域发展和结构基金管理法》，规定了区域发展的目标和工作方案，并明确了区域委员会等相关机构的职责，自此作为国家区域发展规划的法规核心，包含《区域发展和结构基金管理政令》《区域发展和结构基金项目资金法》《区域发展和结构基金项目资金政令》等法规；欧盟法规主要包含《欧盟领土合作组法》《跨边界合作法》等 ^[21]。

3  结语

芬兰区域规划为我国都市圈及城市群规划提供了重要参考。首先，芬兰区域规划是国家法定“三级”空间规划体系的重要组成部分，体系内容完整，传导机制明确。规划近远结合，远期以战略规划为统领定方向，中期以土地利用规划为基础定空间，近期以发展计划为抓手定项目。规划放管结合，弹性引导地方自主发展，刚性控制生态环境红线和重大设施廊道。其次，城市联合体成为国家一级治理单元，融入国家治理体系。对内统筹发展和保护，协调城际竞合关系；对外参与国家资源分配，争取外部“红利”，打破“行政区经济”的束缚，提高地方政府参与程度和热度，从而更好地发挥区域集聚效应、协作效应和放大效应。最后，区域规划有法律保障，有标准指引，能够真正发挥统筹引领作用。