韩国世宗特别市生态用地规划

主持人： 杨俊涛（通信作者），博士，长安大学建筑学院讲师。yangjt@chd.edu.cn

               白承万（백승만，Baek Seungman），韩国岭南大学建筑学院教授，博士生导师，韩国建筑设计学会会长

韩国世宗特别市（世宗市）是韩国行政复合中心城市，是一个在国家政策指导下全新规划和建设的城市，其城市规划方案从开始至今经历了多达45 次修改，在建设过程中不断进行着调整和完善。通过介绍世宗市生态用地规划的方案和主要技术指标，并且从整体性和差异化两个方面重点分析其生态用地的布局和分类，总结出世宗市生态用地规划在保证其生态功能和市民服务功能方面的技术措施，对于我国城市的总体规划工作具有一定的借鉴意义。——栏目主持人

城市的扩张对生态环境的负面影响不言而喻，城市发展需占用大量土地资源，而且与生态保护之间存在激烈矛盾[1]，对发展中国家来说，高速的城市化进程使这一矛盾显得尤为突出。当然，城市生态问题已经引起了各国政府和规划部门的重视，人们正在采取各种应对措施，力图减弱城市建设对城市中各种生态过程的影响。在我国，诸如生态系统专项规划、海绵城市等规划和建设策略在越来越多的城市付诸实践，希望将城市生态系统稳定在一定水平[2]。然而我们也发现，涉及生态空间的城市总体规划、建设和管理等不同领域的工作仍然处于彼此相对独立的状态，在某种程度上，总体规划方案对于建设的指导作用微乎其微，往往需要通过修编生态专项规划和详细规划才能达到总体规划目标中对城市生态过程的科学尊重和合理的规划建设引导。在这种状态下，在城市总体规划阶段通过规划与管理相结合的措施对城市生态系统作出统筹安排或许是一种新的思路。

韩国是一个城市建设用地相对缺乏的国家，以山地丘陵地貌为主，其城市建设对土地的利用体现了高度集约化的特点。世宗市作为一个完全新建的城市，在总体规划阶段即在土地集约化利用的基础上实现了规划与管理的结合以及生态保育与市民生活的结合，通过用地合理布局和精细化用地分类等方法实现了城市生态用地的整体性和差异化设计。本文以2018 年4 月世宗市第45 次开发计划（即城市建设总体规划）修正案为基础，介绍韩国世宗市总体规划中的生态用地划，并从整体性和差异化两个方面剖析其生态用地的布局特征。当然，由于社会体制、文化背景和地形地貌的不同，世宗市的生态用地规划方法或许无法直接为我国的城市建设所借鉴，但其规划与管理结合的规划方法仍然具有探讨的价值。

1 世宗特别市规划概述

1.1 世宗特别市建设背景

世宗特别市位于韩国忠清南道，距首尔市120 km，是韩国的行政中心复合城市（행정 중심 복합 도시）。由于大量人口向首都圈聚集，引起了生活成本增加、城市秩序紊乱以及环境恶化等城市问题，并严重制约了未来韩国国家发展竞争力[3]。2002 年卢武铉竞选韩国总统时提出了建设新行政首都的政纲，当选后即开始推动这一政纲的实施；2003 年4 月成立了新行政首都建设推进企划团和支援团；2005 年5 月开展了新行政首都城市概念国际征集；2006 年1 月成立了新行政中心建设厅，负责世宗市的规划和建设；同年7 月世宗市建设基本规划确定，11 月世宗市开发计划确定；2007 年7 月世宗市行政中心复合城市开工典礼进行，世宗市开始进入实质建设阶段①。

① 数据来源：行政中心复合都市建设厅网站（http://www.naacc.go.kr/）。

1.2 区域生态背景

世宗市规划面积约73 km2，处于锦江（금강）和美浩川（미호천）两条河流的交汇处，属于浅丘陵和河流冲积地貌，区域内有国家河川2 条（总长度15.92 km）、地方二级河川10 条（总长度32.03 km）、小河川28 条，大小共计40 条河流。海拔较高的山有两座，分别是位于城市中心位置的元帅山（원수산，254 m）和全月山（전월산，260 m），森林覆盖率较高。

1.3 生态绿地类型与布局

根据韩国的城市绿地设置特点，绿地和公园分属不同的概念且各自独立设置，也就是说可以出现某些公园在法律概念上不属于绿地的范畴，如陵墓公园等虽然不在绿地分类内，但却具有生态功能。同时，公共空地、广场、近邻运动场、河川、生态体验学习、树木园等具有生态功能的独立用地也在公园和绿地之外单独设置。按照韩国《都市公园和绿地法》（도시공원 및 녹지 등에 관한 법률）的规定，城市绿地分为缓冲绿地、景观绿地和连接绿地三类；公园分为生活圈公园和主题公园两类（图1, 表1）。

韩国世宗市总体规划方案将区域内一半以上的用地设定为公园、绿地及亲水空间等，以实现环保和可持续发展的目标，并制定了绿地规划的主要原则和建设方向[5-6] ：

（1）在规划初便期划定具有保存价值的生态用地，然后在生态用地之外划定城市建设所需的土地并进行基本规划；

（2）根据规划用地范围内中部地形起伏较大而四周地形相对平坦的特点，世宗市确定了环状的城市空间结构，中部作为中央绿地，周边规划环状的可开发土地；

（3）采取必要的措施保证河流生态的安全；

（4）以生活圈为单位设置不同规模的城市公园，保证市民利用公园进行休闲娱乐活动的便利性；

（5）利用绿地、河川、文化遗产等现存条件，积极配置多种类型的主题公园；

（6）将城市中心的开放空间打造成多用途的综合性城市公园。

2 生态用地的多功能复合性

生态用地通常被分为服务型生态用地和功能型生态用地两种[2]，即服务市民生活为主或生态保育功能为主。世宗市属于丘陵和河谷地形，城市建设用地紧张且用地条件不佳，为提高城市建设用地的利用效率，功能复合等土地集约化利用方式是世宗特别市生态用地规划的一大特点。简单来说即在保证安全的前提下，市区内的功能型生态用地实现了服务功能的附加，例如将城市中部地形起伏大的山林保留地作为近邻公园供市民休闲娱乐。在保证城市生态用地总量的前提下，既满足市民日常生活的需求，也避免单独设置公共绿地而消减城市建设用地量。

（1）生态保留地的低强度开发

将市区中部的山林和滨水生态保留地分地域、分强度地开发：在山下靠近城市区域对山体进行适量开发，建设必要的基础设施，满足大多数市民的出行需求；在山顶山林保育区采取低强度的开发模式，铺装碎石透水路面以减少对山体水环境的影响；除了必要的指示标识和照明设施，尽量减少基础设施建设，保证山林的自然属性。

在不破坏生态的前提下为市民提供必要的游憩和娱乐设施，保证生态保留地的城市功能。在滨水空间的设计上，避免在水边设置过多拥有大量休闲娱乐设施的公园，以低强度开发的方式满足居民对亲水空间的需求，并保证河流的生态和泄洪能力（图2）。

（2）历史遗迹的公园化开发

世宗市专门制定了文化财（문화재）①保存和利用方案：历史价值较高的文化遗产将被指定为公园，保存原状；历史价值较低或难以保存的文化遗产采取转移并复原的方式[5]。以历史遗产的保护为基础，附加市民休闲娱乐以及文化教育的功能，形成了融合历史遗产保护和市民活动功能的城市专类公园。世宗市在全市设置了五个历史公园，用以原地保护保护林氏家庙（임씨가묘）、御书阁（어서각）等历史遗产。在历史遗产周边一定范围内划定生态绿地配置基础设施，满足居民的基本休憩需求，通过公园的聚集效应达到宣传文化历史遗产的目的；还可以防止城市建设向历史遗产周围扩张进而破坏建筑的整体历史风貌，以保证历史遗产人文环境的完整性（图3）。

（3）消极绿色空间的开放化和绿地化

在绿地缺乏的建筑集聚区内设置带状生态绿地连接不同的绿色斑块。值得注意的是，在陵墓园等消极开敞绿色空间中的带状绿地的设计体现了韩国与中国的最大不同，特别是对古墓葬等空间的处理。在韩国城市的居住区内（或周边），古墓葬往往被规划为开放的城市空间，居民可以自由出入，进行散步、晨练等活动，这种方式也已经被广泛地接受。世宗市在处理陵墓空间时沿袭了这样的做法，将陵墓区规划为公园并提供必要的基础设施和公共服务，使之成为市民体验丧葬文化并感受生命宝贵的空间（图4）。当然，这种与地方文化密切相关的设计不能简单复制，然而其对城市消极绿色空间的积极运用，为建设用地紧张的城市增加生态空间提供了可借鉴的方法。

3 生态网络的整体性设计

3.1 生态廊道

提高城市生态网络的连通性有利于避免城市建设割裂动物的生存空间，维持生物多样性[7]，并为物种的空间活动增加可选择的途径[8]。世宗市的城市规划方案中，在被城市建设用地和道路所分割的绿地之间设置了连接性绿地，作为生态通道（图5 左）。一种方式是在地上或地下设置横跨道路的绿地连接节点，为生物提供必要的迁徙路径和完整的生存空间（图5 右）。另一种方式为连接绿地，通常为开发强度较低的线型绿地，将河流、公园以及山林等生境斑块连接起来，在为市民提供徒步、休憩空间的同时，满足其他生物在生境斑块间自由通过的需求。生态绿地网络也为城市预留了连通性较强的开敞空间，对于城市形成良好的通风环境具有积极意义。

3.2 线型生态用地的独立设置

除了沿河道的开敞绿地，城市中常见的线型生态绿地是道路两侧的绿化带，而道路及其载体交通流量形成的空间生态效应影响带对生境的影响较大[9]，沿道路绿化带的生态性能不能得到良好的发挥。为保证绿色节点的有效连接并为市民提供良好的步行环境，世宗市规划方案中的带状绿地多为独立设置而非沿道路布局。对市民而言，这类生态用地提供了良好、便利的生态环境且不受交通影响；对生态系统而言，这类绿地增加了城市生态斑块之间的有效连接，提高了城市生态网络的连通度，同时有助于降低城市交通噪音等负面影响，保证了生态绿地对自然生物的涵养能力；这些带状开敞空间还为建筑密集区提供了良好的通风廊道，其多与环境质量较好的城市主要公共绿地相连，对于改善区域的空气质量具有积极意义。

3.3 市区内外生态空间的整体性设计

对世宗市规划的分析可以发现，尽管其规划方案也分市区和市域两个层面，但与常规的以市区规划范围线分割建设用地和外围生态空间不同，世宗市在市区规划范围线以内、建设用地外围设置了环状绿地。城市边缘区生态环境品质关系到城镇空间布局和形态，甚至城市地区生态和食物安全[10]。在市区规划范围之内设置环状生态绿地（图1），以强制性手段将其永久保留，同时划定城市增长边界，可避免城市的无序扩张[11]，防止市区规划范围以外发生建设活动，挤占城市外围的生态空间，从而保证生态环境的一体化，以及市区内外部生态空间直接有效的连通。

4 生态用地的差异化设计

4.1 生态用地的精细化分类

城市生态用地精细化分类指界定不同类型生态用地在城市绿地系统中的功能，从而建构复杂稳定的城市绿地系统空间结构，提升其整体服务效率[10]。基于功能划分的不同类别的生态用地，其建设重点也不尽相同。世宗市的生态用地分类较我国城市的生态用地分类更加细化，其意义在于以下两方面。

一是保证不同类别生态用地的功能互不干扰且具有独立的建设措施和重点。如图6 和图7 所示，韩国世宗市的城市绿地在总体规划阶段即被分为缓冲绿地，景观绿地，连接绿地，生活圈公园，公共空地，步行、自行车用道路等绿地类型，与我国城市总体规划阶段的绿地与广场用地分类仅分三类（公园绿地、防护绿地和广场用地）相比[11]，其分类更加细化。细化的分类有助于落实城市总体规划对生态空间建设的指导作用，以及这种作用在后期详细规划中的延续；也有助于制定不同种类的生态绿地的建设和管理方案，最终实现不同绿地的生态效能。

二是促进时间和空间概念在城市绿地建设上的融合。以区域内的河川和滨水公园为例，世宗市城市总体规划方案中将河川和滨水绿地分为水域、滩涂、滨水公园、滞留地四种类型。水域主要指常年被河水淹没的区域；滩涂指河道内水域两旁的滩涂用地，虽然多数时间不属于水域，但其在丰水期承担泄洪功能，是特定时间段内的水域。与我国常用的将河道统一划分为水域的方法相比，这种分类方式后期增加了针对水边滩涂的规划设计，通过低开发强度的设计，在保证河道行洪效率的同时，有效减少了枯水期河床裸露的现象。增加滩涂这一生境斑块的生物涵养能力，有助于河道和城市生态效应的整体提升。滨水公园和滞留地的作用也不同，分别承担市民的休闲娱乐和对洪水的调减作用。同时，由于韩国土地私有化，在建设用地分类中安排了公共空地这一特殊的绿地类型（图6），主要强调私有制建设用地内部绿地的公有化，保证了居民的出行、休憩和绿色空间，并预留了以后便民公共开发的可能性。这种在城市总体规划层面即对生态绿地进行细化分类的做法，比在城市管理阶段通过不同的管理条例对绿地进行分类建设更能

保证城市生态系统规划的实施效果。

4.2 生态用地分级设置

根据服务半径和人口的不同，世宗市的生活圈被分为基础生活圈和地域生活圈两级，其中基础生活圈人口规模2 万~3 万人，共21 个；地域生活圈的人口规模为5 万~13 万人，共6个。世宗市的公园绿地设置也以生活圈为基本单位，共设置24 个近邻公园和2 个市域公园，每个近邻公园的面积在1 km2 以上[12-13]。根据公园规模的大小，其服务设置不尽相同。规模较大的公园可满足周边多个生活圈居民的休闲娱乐需求。两个市域公园分别是体育公园和陵墓公园，其功能和位置不足以满足居民日常的休闲娱乐活动，而依托居民生活圈设置的近邻公园等可以作为很好的补充。

小型且高效使用的公园具有良好的社会效益[14]，世宗市在总体规划层面对公园进行分级设置，按生活圈规划近邻公园，是一种保证城市生态绿地均衡化布局的强制性方法。如果能保证大部分居民就近使用公园设施，就能在一定程度上减少汽车的使用，从而降低噪音、减少污染[15]。

4.3 公园功能的差异化

世宗市生态用地的生态功能与市民服务功能在复合的同时也呈现出不同类别间的功能差异。规划方案中绿地与公园各自独立，对服务市民生活的公园进行了专类化设计，主要有四个特点。（1）有助于各自功能的最大化发挥。以缓冲绿地为例，其主要功能是防止大气污染、噪音、震动、恶臭等危害和事故等自然灾害。位于道路两侧的缓冲绿地功能较为明确，在植物配置、设施设置方面无须过多考虑市民活动的需求，生态防护功能便可得到最大限度的发挥。（2）不同功能的公园对于市民的分流作用更加明显，能保障公园的使用效率；具有针对性的布局和功能设置能够有效引导城市文化和社会活动[14]，有助于提升公园的服务质量。（3）公园的专类化和分散布局有助于疏解城市交通，缓解城市的环境压力。了解特定人群在特定时间的出行特点，可以对城市交通服务设施进行优化，在一定程度上缓解交通拥堵带来的环境污染问题。（4）专类化公园相对综合性公园功能较单一，这有助于降低公园内的开发强度，从而保证公园的生态功能。当然，这种专类化、分散化的公园绿地设置方式会增加相应的运营成本，需要进一步的定量研究进行合理核算；同时城市仍然需要大尺度公园的开放空间、水体、空气和栖息地以构建稳定的自然生态系统，以实现城市的可持续发展[14]。

5 结语

作为在丘陵和河谷地区规划建设的新都市，韩国世宗市的城市规划融合了规划和管理的方法，通过整体性布局和差异化设计实现了城市生态用地的高效集约利用，对于城市生态用地的生态功能和服务功能的发挥具有一定的推动作用。

首先是对生态网络系统的整体性布局。通过连接绿地联系不同生态斑块，增强绿地网络的连通度和环通度。在市区建设控制线内侧强制性保留生态绿地，保证城市内外生态空间的有效连接。融合城市绿地的生态功能和市民服务功能，在用地紧张地区提高市民可用生态绿地的数量；这种融合的方式减少了市区内独立设置的公园绿地，不仅有助于土地的集约化利用，更直接降低了因城市建设用地扩张而对外围自然生态绿地的侵占。

其次是城市生态绿地的差异化设计。差异化设计有助于提高绿地的定向服务能力，精细化设计是提高此类能力的关键。生态绿地服务功能的专门化设置能保证其内部的绿地率；不同功能的公园绿地的分散布局也有助于对使用群体进行分流，对城市出行等社会活动进行引导，从而通过城市管理实现对环境要素的调控进而改善城市的环境质量。