主持人： 王考，硕士，广州市城市规划编制研究中心，主任科员。103077094@qq.com
德国的城市风貌规划弥补了控制性详细规划在管控城市风貌方面的粗放性缺陷，为微观层面的城市规划管理提供了依据，因此不失为一种塑造城市历史风貌的有效工具。通过解读德国风貌规划的地位、内容、实施等内容， 认为需重新认识风貌规划的必要性，确立风貌规划在城市规划体系中的地位，并在传统控规的基础上进一步深化编制内容、深度及控制指标体系。
——栏目主持人
德国的城市普遍具有优美的城市景观风貌，很多城市如海德堡、乌尔姆等城市的闻名不仅在于其建筑的精美，更在于其协调统一的城市整体风貌。由于德国较早地完成了城市化进程，现已不存在大规模拆建的情况。当前城市规划的主要任务是针对部分城市街区开展风貌规划（德语Stadtbildplanung），进行景观风貌的优化和完善工作。德国的风貌规划的作用是配合控制性详细规划等法定规划来进一步约束城市新建或更新改造等活动，协调建筑之间的关系，保护完整统一的城市风貌。
近年来，国内许多历史文化名城已经编制了历史文化街区、骑楼街保护规划及重点地区的城市设计工作，上述规划项目虽然从规划目标、内容深度上看与德国的风貌规划存在相似之处，但在规划理念、规划体系、实施层面仍然存在很多问题。本文通过介绍德国的风貌规划及风貌实施条例，总结出一系列可供国内历史文化名城参考借鉴的建议。
1 当前我国城市风貌规划建设存在的问题
长期以来，国内的城市规划普遍存在着重土地利用开发控制、轻建筑设计理念，重规划编制、轻规划实施的问题。旧城更新过程中拆除历史建筑的事件时有发生，旧城区、城中村地区建筑散乱无序、传统风貌丧失等问题较为严重。上述问题的出现，其根本原因在于长期以来国内城市风貌缺乏有效规划控制引导，具体表现在以下方面。
1.1 现行城市规划体系不健全，微观控制能力弱
传统城市规划体系往往重视法定规划的编制，忽略了风貌规划等非法定规划的补充作用。我国的城市规划体系自上而下为城市总体规划、分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划。虽然除修规外，其余规划均从不同层面提出对城市整体或部分地区的景观控制指引，但往往过于粗糙和宏观，无法在实际规划管理中落实。即使是控制性详细规划，其控制指标仅限于地块的开发强度、绿地率等规定，没有针对景观风貌的具体控制指标内容。而修建性详细规划由于编制主体比较分散，只针对具体建筑单体进行详细设计，不能针对整个街区建立统一的风貌控制标准。
1.2 对规划内容及对象的理解存在偏颇，研究认识浅
现行规划编制工作往往对构成城市风貌特别是传统文化风貌的核心要素缺乏深入的分析和认识，普遍存在重土地利用开发控制、轻建筑设计的问题，将很大的精力放在土地利用规划、市政设施规划、道路交通规划等与保护历史文化并不相关的内容章节，对建筑立面、细部设计、街巷空间等影响城市风貌的微观因素研究不够深入。即使是历史街区保护规划，也往往只重视文物保护单位、历史街区的保护规划，忽略了一般历史建筑、历史风貌区的保护。此外，再加上规划师的编制水平及对城市文化内涵、风貌特色的把握能力有限，使得编制出来的规划成果在实施效果上大打折扣。
1.3 规划的编制审批过程繁琐漫长，规划落地难
规划项目的审批时间远远大于实际编制时间是目前城市规划管理上普遍存在的问题。通常规划项目的编制期限是6个月以内，其余大部分时间都处于立项、审查、审批阶段。往往一个规划项目从立项到最后审批需要3—5年甚至更长时间，使得规划成果迟迟得不到公布实施。除了现有的规划审批流程繁琐之外，捆绑审批问题是造成审批过程漫长的主要原因。历史街区保护规划与土地利用规划、路网规划等专项规划内容捆绑，由于用地规划、路网调整导致规划成果的反复修改，耽误了整个成果的审批进度。
对于城市历史文化风貌的保护工作，规划的时效性非常重要。部分城市的经验教训表明，由于历史文化街区保护规划编制过程漫长，这期间经历了城中村拆迁、旧城改造、房地产开发等建设活动，对传统景观风貌造成了不可挽救的破坏。
1.4 规划实施机制不健全，实施效果差
自1990年《城市规划法》实施后，控制性详细规划成为修建性详细规划编制及开发建设管理过程中的主要依据。控规凭借容积率、建筑密度、绿地率及公建配套等指标实现了对地块开发利用性质、强度、高度等的有效管理，但对更加微观层面的设计要求只能借助于修建性详细规划和建筑设计。此后规划界关于控规编制管理机制的改革主要体现在编制单元、层级、配套设施的创新上，对于具体控制指标一直未进行深入研究。
近几年，不少城市开始注意到这一问题，针对重点发展地区、重要历史街区编制了城市设计、历史街区保护规划等规划，增加了对建筑风格、街道立面、公共小品等的具体设计规定，但由于规划的制度原因，上述内容没有纳入控规成为具有法定效力的规划管理指标。很多规划成果编制完成后被束之高阁，得不到有效实施。
2 德国风貌规划——地位、编制、实施
城市风貌规划由德国斯图加特学派（代表人物米夏埃尔·特里布[Michael Trieb]等）于20世纪70年代提出。与传统规划形式不同，风貌规划将关注点放在城市街巷及建筑立面的风貌分析和控制上，进一步解决了传统规划对于城市风貌景观控制引导力度弱等问题。德国城市风貌规划现已成为德国历史城市保护与景观规划领域的典型工作模式，并在德国斯图加特（Stuttgart）、波茨坦（Potsdam）、施特拉尔松德（Stralsund）等数十个重要历史城市的保护性城市景观更新规划中得到成功实践。
2.1 风貌规划在城市规划体系中的地位
德国的城市规划体系分为法定规划和非法定规划。城市风貌规划属于非法定规划，在法定规划之外单独编制。风貌规划与法定规划的侧重点不同，风貌规划在控规关注地块的建设强度的基础上，在街巷及建筑立面细部提出更深入的控制要求。
一般来说，法定规划是编制风貌规划的指导。编制风貌规划时，必须落实控规、修规关于建设强度、高度等控制要求；但如果风貌规划涉及部门建设强度指标的调整（如容积率、高度、建筑红线等），则可在规划获批后反过来对法定规划进行必要的调整。
2.2 风貌规划的编制与审查
德国的《建设法典》（类似中国的《城乡规划法》）规定，城市政府可以自行组织编制风貌规划，以保护城市风貌。风貌规划由市规划局具体组织编制，报市议会审批，并形成法定的风貌条例。风貌规划的编制范围可以是整个城市做一个风貌规划，也可以对城市中某一个街区开展规划研究工作。德国风貌规划编制的参与者包括城市规划师、建筑师、法官、行政官员、文保专家，多领域的共同参与为规划成果的科学性和可操作性奠定了良好的基础。
风貌规划成果由市规划局组织审查，审查形式有公众参与、专家审查、部门参与三种形式。风貌规划十分强调成果的可解释性，要把规划变成法律条例，使普通市民可以理解并参与，只有经过公众充分讨论并认可的规划方案才能实现较好的实施效果。首先，德国的法律对公众参与的形式进行了明确的规定，在启动规划项目编制工作前，会将该项目的编制目的、规划范围、主要思路等公之于众，接收市民监督。其次是邀请大学建筑学等专业的教授或其他经验丰富的学者、规划师等组成专家团开展审查；第三是邀请文物保护、交通管理、绿化等其他管理部门共同参与审查。在编制过程中，会就风貌规划的具体内容征求文物保护部门的意见，以保证与文物保护工作相协调。风貌规划的最终成果由规划局组织报市议会审批。
2.3 风貌规划编制的主要内容结构
风貌规划研究的空间尺度从宏观到微观，从城市总体层面到建筑个体形式，其主要思路是关注市民对城市空间景观的心理感受，从城市——街区——街巷（广场）——建筑立面四个层面对城市或特定街区的风貌展开规划研究。
（1）城市整体层面主要研究城市的空间布局、定位、发展轴线、主要视线走廊、不同街区的划分及定位等内容。
（2）街区层面关注具体街区整体风貌特色分析，关注如何以步行交通串联整个街区，形成步行网络；将街区内的街巷按建设年代和使用功能划分不同类型；重视相邻街区的过渡联系（功能、景观上），避免隔离或差异过大；确定城市出入口及分类等（图1、图2）。
图1 埃斯林根市风貌规划街巷分类研究
图2 埃斯林根市风貌规划城市出入口及广场分析
（3）街巷层面研究街巷的年代、功能、风貌特色等，并对街巷路面铺地、两侧建筑界面提出初步控制要求；研究城市广场景观的改善措施。
（4）在建筑单体层面，分析的要素繁多并且十分细致深入。主要是对街巷内每一栋建筑立面进行“三段式”划分——屋顶部分、外墙部分、基底及围栏及在此基础上的深入分析。主要内容包括建筑物高度和跨度比例关系，屋顶形式、坡度、老虎窗；窗户的形式、长宽比、对齐关系，面积比例；建筑天际线分析、墙面涂料、石材等（图3、图4）。
图3 风貌规划对建筑立面的分段分析
图4 风貌规划对建筑立面的深入分析
（5）方案测试评估
为保证最佳实施效果，在编制风貌规划的过程中，还会不断进行多方案对比测试分析。首先通过城市意向分析，确定哪些建筑，哪些形式、尺度、建筑体量和建筑部件，哪些材料和色彩等是对规划区的整体风貌的重要基础元素，并应该作为规划区中的风貌要素被保留。然后借助测试性方案设计进行检测，确定能够在改建或新建的过程中延续区域风貌特征的最佳方案（图5）。
图5 风貌规划对阳台设计方案进行测试比较
此外，因为公园、水域、交通网络也是构成城市或街区景观风貌的重要部分，风貌规划编制时往往会同时进行绿地系统、交通的专题研究。通过对规划范围内所有风貌元素的综合分析，最终研究制定一套针对具体的建筑控制要求，其主要内容待规划获批后将转化为风貌条例。
2.4 德国风貌规划的实施——风貌条例的法定化
尽管风貌规划本身并不是法定规划，但在德国的《联邦建设法典》、州的建筑法等法律中均有编制风貌规划的相关规定。风貌规划编制完成上报市议会审批后，会将其中重要的控制信息予以提炼归纳，形成城市风貌条例（德语Gestaltungssatzung），由于风貌条例由市议会审批通过实施，因此被赋予了法律地位，与控规一起成为城市建设的法定依据。此外，风貌规划的编制必须遵循州文物保护法的规定，其内容不能与文物保护法冲突。
一般来说，风貌条例包括以下方面内容的规定（图6）：
（1）建筑布局规则
建筑在共同的设计原则框架下，其体量和立面一方面应该互相区分，另一方面又应通过材质、比例、尺度和形体的协调配合，来实现建筑群的整体感。
（2）屋顶、天窗、屋檐形式
（3）外墙间距、颜色、材料
（4）建筑部件如门廊、阳台和凉廊
（5）立面开口（门、窗户）
大小、格式、数量开口和排列及其细节进行规定
（6）屋顶和天窗的设计
形式和坡度，材料和颜色，边缘和檐口设计以及屋檐的出挑距离
（7）房顶上的建筑附件如太阳能集热器、广告设施
（8）立面上的建筑附件如遮阳篷和百叶窗
（9）门前花园、车库、围栅的设计规定
图6 图宾根市风貌条例对屋顶天窗的尺寸规定图示
3 对德国风貌规划的认识与思考
传统的控规作为规划管理工具在指标控制上过于粗放。而历史街区保护规划等专项规划制定的建筑形式、色彩、材料等控制内容又难以直接转化为控规指标使用。如何从微观层次破解重塑城市传统风貌的难题，德国的风貌规划为国内开展相关的景观控制规划提供了有益的借鉴。
3.1 城市风貌规划发挥了塑造城市风貌及协调公众利益的作用
在历史街区或街巷中（无论是欧洲还是中国），总会存在一些历史规律使得该地区的景观风貌存在统一性，并带有多样性。如广州的传统骑楼街、历史文化古村落等都是按照某种隐形的规律自发形成的卓有特色的文化景观。从根本上说，风貌规划就是通过发现和分析历史街区客观存在的规律，通过研究获得一套规则并应用于建设管理，来继续保持该地区的城市风貌。同时，在城市更新改造的过程中，政府部门可以通过风貌规划对建筑建造和改造活动加以约束，满足房产所有者对建筑加以现代化更新改建的愿望，但也不能因为短期的经济利益而忽视规划区的建筑文化、艺术和历史方面的价值。应协调统一建筑之间的关系，共同形成完整的城市风貌，保证城市公共利益和业主私人利益的双赢。
3.2 风貌规划是传统城市规划体系在微观层面的重要补充
国内城市规划在建筑细部、街巷等微观层面的重视不够，对于风貌景观的控制力度较弱。因此针对历史街区、滨水岸线等重要景观地区，需要开展单独的景观规划。建议在土地利用规划之外建立一套微观层面的规划类别，将地区景观风貌控制要求转化为对地上建筑物的详细设计和维护管理规定，并通过法定程序确立其在城市规划体系中的地位，将其作为控规等法定规划的必要补充，在落实控规各项指标的前提下，进一步明确具体风貌元素的控制要求。构建完整的城市风貌规划控制体系，形成城市—区域—街区—建筑等不同层面全方位的风貌控制机制。
3.3 城市风貌规划主要关注城市街巷及建筑立面的风貌分析和控制
由于用地规划、市政交通等内容已纳入专门的法定规划，风貌规划只需在法定规划的基础上开展有针对性的风貌研究即可。其作用一方面弱化了土地利用、市政管线等无关的内容，从而摆脱规划内容捆绑审批的问题，使得规划成果能够尽快出台指导城市建设管理。其次，风貌规划对城市风貌特色的分析更加深入，通过城市意向分析，确定构成城市街区整体风貌的基础元素作为保留保护的重点对象，从建筑屋顶形式、颜色、材料、窗台、高度宽度比例、路面铺装、绿地景观元素等更多微观角度层面进行研究，并制定控制要求细则。
3.4 基于微观角度的城市风貌规划管理变革势在必行
一种方法是借鉴德国风貌条例的做法，即在法定控规之外，并行建立一套具有同样法律效力的工具，制定微观层面的风貌要素控制体系，与控规一起作为城市规划管理的法定依据。另一种可行的方法是对原有控规进行大刀阔斧式的改革，在传统容积率、建筑密度、高度等基本指标的基础上，进一步增加和完善控规指标体系，增加建筑形态、公共空间、道路交通、地下空间、生态环境等方面的具体指标，同时明确其法定效力。上海市2011年公布实施的《上海市控制性详细规划技术准则》中已经率先实践，值得其他城市借鉴。
本文是根据与德国前斯图加特规划局官员、德国斯图加特大学城市规划学院建筑与城市规划系米夏埃尔·特里布（Michael Trieb）教授及德国ISA意厦国际设计集团迪塔·莱（Dita Leyh）女士等的座谈记录整理而成，相关图片资料为ISA公司提供。