中日韩三国沿海城市填海造地战略研究

主持人： 刘姝，大连都市发展设计有限公司。Liushu1987@yahoo.com

陆伟，大连理工大学建筑与艺术学院，博士生导师，教授。

世界上诸多沿海国家都将填海新区作为经济腾飞的起飞点，获得巨大经济收益的同时也在生态环境等方面付出了沉重代价。本文通过对中、日、韩三国填海造地发展历程的总结，特别是针对三个国家工业化填海时期及之后填海规划的对比研究，判断出目前我国填海造地所处阶段及未来发展趋势。同时对日韩两国不同填海阶段的发展战略及典型案例进行深入研究，总结出其中值得借鉴的先进理念与发展战略，为我国未来用海规划提出合理化建议。——主持人

填海造地是人类开发利用海洋的重要方式，也是人类拓展生存空间及生产空间的重要手段。世界上大部分沿海国家都有填海造地的历史，不同的国家因地理环境特征与国情差异而不同，填海造地的原因及功能也各不相同。按其成因可分为五种类型：以荷兰为代表的保卫生存安全需求主导型填海；以中国香港、中国澳门为代表的满足城市化发展需求主导型填海；以阿联酋迪拜为代表的能源危机转型发展奢华旅游产业需求主导型填海；以日、韩两国为代表的工业化发展需求主导型填海。我国的经济发展历程与日韩两国极为相似，都是由农业国发展起来的，工业体系逐步完善，第三产业正在兴起，可持续发展成为主流趋势，如今填海造地正在大规模的进行之中。因此深入研究日韩两国填海造地的历程与策略，对我国未来的用海规划有着极其重要的借鉴作用。

1 日本填海造地战略研究

1.1 填海造地萌芽时期（1185—1190 年）

在这一时期，日本的农业、商业和手工业都有了显著的发展，民间贸易趋于合法化。因此为了与宋朝进行商业往来，平清盛将军在神户填海建了一个人工码头（图1），这是日本第一次出现填海造地的记录。

1.2 农业化填海阶段（1603—1610年）

幕府将军为了维持稳定，重农抑商，发展封建的小农经济。全国人口的80% 以上为农民。幕府的收入与支出也使用大米而非黄金，粮食生产变得十分重要。因此这时期，在东京湾及儿岛湾进行了大规模的填海造地，围垦出了上百平方公里的良田（图2）。

1.3 工业化填海阶段（1952—1970年）

1868 年明治维新以后， 日本开始发展工业。一战后，工业比重达到56.8%，从农业国转变为工业国。二战后，日本采取“倾斜式生产方式”，经济高速发展，各种工厂大量涌现，工业用地严重不足。因此这一时期在东京湾、大阪湾、伊势湾以及北九州市等地，以原有的港口海湾为中心填造大量土地，统一进行工业布局，使原料码头与产品码头成为工厂的一部分，在太平洋沿岸形成了一条长达1 000 余 km的沿海工业地带（图3、4）。建成后的四大沿海工业带产值占日本工业生产总值的80% 左右[1]，是全世界生产力最发达、最集中的地区。在大规模工业填海推动下的18 年，日本工业产值1966 年赶超英国，1967 年赶超法国，1968年超过联邦德国，意味着“日本经济黄金时代来临”。

1.4 第三产业填海阶段（1972—1989 年）

受两次石油危机打击，日本被迫加快产业结构调整。填海也开始围绕第三产业进行，规模和速度都大幅降低，并开始考虑生态环境效益。

（1）神户人工岛港岛总面积436 hm2。北半部是住宅区，南半部是国际广场，一条公园绿化带由南至北贯穿其中。整体形态呈E字型，大大延长了海岸线。港岛建成后，为了解决交通问题，修建了神户大桥，上层驶向码头，下层单往人工岛，做到客货分流（图5）。

（2）六甲人工岛

位于神户人工岛东侧。总面积580 hm2，东南部为港口区，中部为城市核心功能区，提出“度假城市”的理念，配有完整的公共服务设施（图6）。

（3）东京湾开发项目

东京湾经济带号有“世界工厂”的称号。早期经过填海形成了京滨工业地带、京叶工业带（图7）。但由于受到石油危机的打击，日本产业转型，东京湾的发展也不再以工业为主，而是扩展更多的第三产业用地。围绕东京湾填海修建了临海副都心、幕张副都心和横滨未来21 世纪，都是集居住、购物、美食和娱乐一体的综合功能服务区域（图8）[2]。填海材料以垃圾为主，同时买进大量的煤炭和各种矿石用于填海, 不仅增加了陆地的面积, 还能储备大量的矿藏。

（4）机场建设

经过填海建造人工岛的方式修建了很多海上机场——长崎机场、关西国际机场、名古屋中部国际机场以及神户机场。关西国际机场前期准备工作用了27 年的时间反复论证，最后确定采用半潜式钢制浮球支撑的模式，尽可能减少对海底生态环境和水动力环境的改变[3]。名古屋中部国际机场呈D 字造型，可以使伊势湾内的水流维持畅通，岸边用倾斜的天然石块建成，使海中生物能在此栖息（图9）。

（5）环境治理及生态控制填海阶段（1989 年至今）

20 世纪90 年代以后，受泡沫经济影响，日本经济增长放缓，对土地的需求已经不如以前急迫。同时，早期填海造成的生态环境破坏问题也陆续浮出水面，日本政府开始耗资进行生态修复和维护，年填海量控制在500 hm2 左右。

2 韩国填海造地战略研究

2.1 填海造地萌芽时期（1256—1300 年）

这时期韩国经常遭受外来入侵，在江华岛建设4个堤坝填海造田，补给军粮。

2.2 填海造地服务于战争阶段（1910—1945 年）

1910 年，日本对韩国实行殖民统治。在江华岛、黄海道、平安南道进行了一系列的填海工程，将沿海湿地变为农田，用于军粮补给。

2.3 农业化填海造地阶段（1962—1980 年）

韩国粮食一直供给不足。依靠大量进口。因此在黄海沿岸广大滩涂开始填海建造田，扩大粮食和瓜果蔬菜的生产（图10），1976 年达到自给自足的标准（图11）。

2.4 工业化填海造地阶段（1980—1998 年）

20 世纪80 年代，韩国经济高速发展，急需发展空间，且大米的人均消费随着其他食物消费的增加也在不断减少（图12），此时的填海造地不再以农业为主，而是以工业和其他建设用地为主。计划在东西海岸通过填海新建土地800 km2。东海岸开发主要集中于蔚山湾、釜山湾和镇海湾，经过填海造地，建起数以百计的工业厂房，是韩国工业化程度最高的地区[4]（图13）。

为了克服东西海岸政治经济发展不平衡，韩国政府在西海岸投资300 亿美元建设126 个工程，打造新兴工业基地。其中最大的两个项目就是始华湖填海工程和新万金填海工程。始华湖填海工程始建于1987 年，计划新增土地110 km2。与山东烟台隔海相望，成为对华经济交流中心。然

而该工程给环境带来了极大的灾难, 工程所在地河口被广阔的湿地所包围，有六条河流经此流入黄海，计划在此修建12.7 km 的堤防，用以储存淡水灌溉农业，但该堤防修建之后，有大量的工业废水和生活污水流入的河口，水体被严重污染。政府被迫打开闸门，允许海水流入稀释污染, 但是很难再恢复到最初状态。同时由于城市和工业园区都建在低洼地区，一旦堤坝破裂，很可能会被洪水淹没（图14）。

新万金工程始建于1991 年，新增土地面积280 km2，是世界上在建的最大填海造地工程[5]。计划将该区打造成集旅游、工业和农业园于一体的国际性综合区域。该项目被誉为韩国的未来希望, 被称为“百年梦想”。然而新万金填海工程占用湿地2.83 万hm2，该区也正是亚洲—太平洋地区候鸟迁移的驿站，所以项目建设对海洋环境具

有极大的破坏力（图15）。

2.5 第三产业填海阶段（1998—2007 年）

1997 年10 月韩国卷入亚洲金融危机，经济进入调整改革阶段。不再大规模进行工业填海，而转向第三产业，并开始考虑生态环境因素，填海区加大绿化面积。仁川国际机场填海项目的建成标志着韩国填海造地正式转向第三产业。仁川国际机场位于韩国首都52 km的仁川永宗岛和龙游岛之间，是在两个分离岛屿之间的一片浅滩潮淹区经过填海相连而建的海上人工岛[6]。机场绿化率在30% 以上，环境优美舒适，被誉为“绿色机场”[7]（图16—18）。

2.6 生态控制填海阶段（2007年至今）

由于填海的原因，韩国湿地在40年间减少了1 416 km2，环境受到了极大的破坏[8]。韩国政府于1998 年12月出台《韩国沿岸管理法》，对海岸带可持续开发作出了明确规定，并实施谨慎的填海政策，对填海总量进行控制与管理。这一时期比较具有代表性的填海案例是釜山新港和兰芝岛改建项目，这两个项目对韩国的经济发展起到了极大的促进作用，同时改善了生态环境。

釜山新港：2007 年韩国港口装卸的货物占全国进出口货物总量的99.7%，这个数字正以年递增11.9% 的速度在增长，因此韩国政府计划在釜山市西面填海建设规模和功能“巨无霸”型的现代化集装箱枢纽港——釜山新港，作为韩国发展东北亚地区物流中心的重中之重[9]（图19）。

兰芝岛改建：韩国兰芝岛四季百花盛开、水质清澈，是一个物种十分丰富的自然宝库。但随着80 年代韩国经济高速发展, 首尔城市规模急剧膨胀，城市垃圾处理问题日益紧迫。兰芝岛被选为新的垃圾填埋场。1993 年，首尔市决定恢复兰芝岛的生态环境，经过10 年的努力，2002 年兰芝岛终于重生为难以置信的美丽的世界杯生态公园，并在此举办了韩日世界杯足球赛[10]（图20）。

3 中国填海造地战略研究

我国幅员辽阔，资源丰富，国土面积排名世界第三大。但其中山地占46.4%，丘陵占20.0%，可供建设的平原地区仅占33.6%。土地资源的分布极其不平衡（图21、图22）。西部地区占有国土面积的56%，中部占30%，东部占14%[11]。而仅占国土面积14%的东部沿海地区却分布着全国40% 的人口（图23），耕地比重也远远大于中西部地区。我国主要粮食作物——水稻和大米，以及一些主要的矿产资源也都分布于东部地区（图24—26）。而一些荒地、未利用地的80% 则分布于西部地区。因此，具有良好自然资源与经济发展环境的东部沿海地区适宜开发更多的土地来发展经济与城市建设[12]。

3.1 填海造地萌芽时期（220—230年）

我国早在东汉时期就开始兴建海塘工程，保护沿岸地区免遭潮流与波浪的冲袭[13]。

3.2 围海晒盐阶段（20世纪50年代）

这时期我国东南沿海12 省市均有盐场分布。北方最大的长芦盐场，南方最大的海南莺歌盐场均是在这一时期建成的[14]。

3.3 填海造地扩展农业用地阶段（20 世纪60 年代—70 年代末期）

改革开放前, 我国以计划经济为主, 粮食短缺、人口膨胀。国家提出“以粮为纲”的口号，围海造田成为当时的必然选择，用以弥补耕地不足，增加粮食产量。

3.4 填海造地扩展养殖用地阶段（20 世纪70 年代—90 年代末期）

改革开放后至20 世纪90 年代以前, 沿海城市空间尚能满足人民生活生产的需要, 粮食供应充足。这个时期海水养殖业效益较好, 海洋开发以养殖业为主。

3.5 填海造地促进城市化发展进程（21 世纪至今）

进入21 世纪，沿海地区经济快速发展，临海工业区、临海产业带迅猛发展，加大了对陆地土地资源的需求，兴起了第四次填海造地热潮。建国初期到2000 年，年均填海面积240 km2，“十五”期间年均填海面积300 km2，“十一五”期间年均填海面积700 km2。2002 年我国总填海面积2 033 km2，2007 年，总填海面积达到222 504.02 km2，增长了将近10 倍，说明我国已经进入填海大跃进时期，呈现出速度快、面积大、范围广的发展态势。填海功能由2002 年之前的以围垦用海为主（91.40%）， 转为以港口（22.61%）和工业用海（16.47%） 为主。沿海重点发展工业区域分别是长三角地区、辽宁沿海经济带及天津滨海新区的建设（图27）[14]。

大跃进式的无序填海带来的恶果已经逐步显现出来以环渤海地区为例，它是中国唯一的内海，是大自然赋予人类的“聚宝盆”。近年来随着工业发展与城市化进程的加快，环渤海地区也在加速开发，目前总规划填海面积已接近20 万hm2，相当于近100 个澳门，沿海湿地面积减少718 km2，海岸线总长度缩短260 km。而渤海湾本身是瓶颈式的半封闭内海，平均水深仅18m，自身水体交换缓慢。过度的填海造地会加重海域污染，加剧海岸侵蚀，造成泥沙淤积，使港口和航道不断淤积，现在从卫星图片上看，天津—曹妃甸、葫芦岛—营口、大连这三片近海海域，污染已非常严重，远远甚于日、韩两国的污染程度（图28）。如果环渤海地区继续填海造地集中发展临海重化工业，无节制地排污，那么将加快渤海湾淤死的速度。

4 结论与展望

中日韩三个国家在填海造地的进程中都曾经历过大举进行工业化填海这一阶段。日本的工业化填海时期始于1952 年，结束于1970 年，18 年间获得土地11.8 万hm2，为日本的工业化腾飞提供了充足的保障。韩国的工业化填海时期始于1980 年，结束于1998 年，同样经历了18 年的时间，18 年间通过填海造地新增土地面积8 万hm2，东海岸的蔚山湾、釜山湾和镇海湾经过大规模的填海建设现已成为韩国工业化程度最发达的地区。而我国的工业化填海时期仅始于2000 年，比日本晚50 年，比韩国晚20 年，但填海的规模与速度却远远超出这两个国家。截至2013 ，在短暂的13 年间，我国通过填海造地获得土地面积22.56 万hm2，是日本整个工业化填海时期的2 倍，是韩国的3 倍。其中辽宁沿海经济带、天津滨海新区和长三角地区都是我国经过填海建成的重要沿海工业经济地带。韩、日两国早期大规模无序的工业化填海，给海洋环境带来了不可修复的破坏性影响。日本在1989 年开始耗资进行生态修复，并对填海规划实施逐层控制与指引，目前污染情况已得到初步缓解。韩国于2007 年实施谨慎的填海政策，对填海总量进行控制与管理，也取得了初步成效。我国的工业化填海起始时间晚于这两个国家，但由于一直缺乏系统的规划与安排，13 年间的填海多是大规模而无序的，海域污染也远远重于日韩两国，尤其是天津—曹妃甸、葫芦岛—营口、大连这三片近海海域，污染已经非常严重（表1）。

填海造地不应该是盲目而无序的，而应该经过合理论证才能准许实施。尽可能在已有的土地资源上进行产业的调整和升级，在没有合适土地资源的情况下，才选择填海造地。根据研究显示，日本在经过长期、快速、大规模的填海活动后，仍保持着有序规划布局和较大的贮备发展空间。历年来实施的填海项目基本都在各自所规划的功能区域内拓展、很少出现功能穿插现象，也不存在大规模的功能调整及置换问题。这种科学的填海发展战略与管理方法是值得借鉴的，总结如下。

（1）前期规划具备超前性和科学性首先，对填海总量进行控制，以市场需求为指导，政府没有明显的政策倾向和行政干预。在此基础上确定不同地区的年填海面积，界定合理的填海区域。例如日本年填海总量控制在500 hm2 左右，是一个可供参考的数据。考虑到我国国情及目前经济发展态势，填海造地不可骤然而止阻碍经济的发展，可在此数值上有依据的适当放大。其次，在项目进行之前要对其可行性、安全性、可创造的经济效益及产生的深远影响进行广泛深入的研究。例如日本关西国际机场是经过27 年的反复论证才开始破土动工，经受住了7.2 级的大地震考验而没有遭到任何损害，可见前期准备工作之足和工程质量之高。

（2）统筹规划、分期实施

对海洋资源的利用分别在时间上和空间上作战略安排，根据各类功能用海进行合理规划。例如日本的用海规划可分为三个层次：首先是国家战略层面的总体规划；其次是针对重点发展地区的总体空间规划；第三是填海项目的详细规划，包括填海方式、布局、形态等。由此可见填海造地并不是一项快捷、简单的工程，而是一个复杂的、需要统筹规划和长期调控的系统工程。

（3）建设与保护并举

在开展填海建设的同时考虑生态环境因素，避免走日韩两国先污染后治理的弯路。在方案规划中，可通过提高绿化率来改善整体环境，如韩国仁川机场的绿化率达到30%以上；填海方式上可选取对海底生态环境和水动力环境改变最小的半潜式钢制浮球的支撑模式，如日本关西国际机场；人工岛造型尽量保持湾内水流维持畅通，如名古屋中部国际机场“D”字造型；填海材料可选取城市垃圾或煤炭和各种矿石，如此不仅增加了陆地的面积，还能储备大量的矿藏。

（4）对项目实施严格评估制度

填海项目完工后，应立即进行严格的检验评估，确保填海工程实施后正面效益的发挥，并测试对临近海域环境的影响，及时发现和总结经验和教训，引导填海走向健康、可持续发展之路。

（5）开展动态监视监测工作

在填海项目的施工期或是运营期,借助海监飞机、海监轮船、卫星遥感等资源，开展动态监视工作，促使填海项目依法、有序的进行[15]。