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基于公共住房制度的新加坡“就地养老”政策

主持人: 宁雅静,博士,东南大学建筑学院,博士后。yajingning@u.nus.edu

1990 年代末,新加坡推出了以“就地养老”为核心的城市规划和建设政策以应对老龄化。就地养老的理念在于从新加坡公共住房制度出发,通过建设老龄友好的住房、邻里、社区乃至城市来实现老有所住与老有所养。在过去20 多年间,建屋发展局连同相关政府部门围绕社区规划、建筑设计和社会经济配套等方面的政策,共同发展出日趋完善的就地养老制度体系。本文基于一手调研和二手资料搜集,从适老化公共住房类型演进、实验性的老龄社区项目探索、老旧住区的适老化改造,以及社会与经济政策支持等方面详细梳理新加坡就地养老政策,以期为中国老龄化住区的规划和设计提供经验借鉴。——栏目主持人

1 概述
新加坡是亚洲率先进入老龄化社会的国家之一。2000—2020 年,新加坡人口的年龄中位数从34 岁上升到了42.2 岁,65 岁及以上人口比例从10.1%增加到16.8% ;预计到2030 年,65 岁及以上人口的比例将上升到23.7%(约90 万人),推动新加坡走向超老龄化社会[1]。早在1980 年代,新加坡政府就敏锐地察觉到其老龄化的趋势,开始成立专门的机构来探索老龄化的应对策略[2](表1)。1999 年,老年人口跨部委员会成立,首次提出“就地养老”(ageing in place)的理念,意为“在熟悉的家庭和社区环境中养老,实现原有生活和日常活动轨迹的最小化改变”[3]。自此,就地养老成为新加坡建设老龄友好城市的核心理念——通过创造适合老年人居住的物质空间环境,特别是建设老龄友好的住房、邻里、新镇和城市,帮助老年人在熟悉的环境中实现积极养老。20 多年间,围绕在新加坡广泛实施并卓有成效的公共住房政策(public housing policy)①,建屋发展局(HDB: Housing Development Board)连同相关政府部门,共同发展出日趋完善的就地养老政策,以满足持续增长的老龄人口的居住、社交和健康护理等方面的需求。本文将围绕新加坡基于公共住房政策的就地养老策略进行四方面的具体探讨:适老化公共住房类型演进、实验性老龄社区项目探索、老旧住区的适老化改造,以及社会与经济性的政策支持。


表1 新加坡1980 年代以来应对老龄化的政策


2 适老化公共住房类型演进
自1990 年代末开始,HDB 会在公共住房②开发项目中推出一定比例的适老化户型。此后,政府在适老化住宅类型、户内设施、社区配套以及购置政策等方面不断进行革新(表2),以支持老年人继续居住在他们熟悉的社区中。同时,通过将适老化住宅混合配置在大众居住区中,创造富有活力的、多代同居的居住环境[5]。

表2 新加坡适老化公共住房类型一览表

注:1 新加坡元≈ 5.37 元人民币。

资料来源:作者根据HDB 官方网站资料绘制


2.1 老年单室公寓
最早的适老化住宅是于1998 年推出的老年单室公寓(ESA: Elderly Studio Apartments)。ESA 的推出被认为是新加坡公共住房政策史上的一个标志性事件。在此之前,申请公共住房只能以家庭为单位,ESA 第一次允许年满55 岁的单身(离婚或丧偶)居民申请[6],很大程度上解决了这一人群独立居住的需求。ESA 配套有适合老年人使用的设施,包括非蹲便器、扶手、加宽的入口、特殊的水龙头和门把手等;公寓门口设有拉绳警报器,以便独居老年人在需要帮助或紧急情况下向其他居民以及社区组织发出警报;公寓底层则设有志愿者福利组织(voluntary welfare organisations),为老年住户提供社区护理和支持服务。考虑到老年群体的特殊性,ESA 不再以99 年的产权期出售,而是提供30 年租约的购买方式,且规定业主不得转售这些住宅。这一创新性的举措大大降低了老年人口的居住成本,并在此后的适老化公寓中得以延续。

2.2 灵活两房式
随着老龄人口比例的增加,适老化公寓逐渐成为公共住房开发项目中的标准配置。2015 年起,HDB 引入灵活两房式(2-room Flexi)代替ESA(图1),并规定新建的公共住房项目中须至少有40% 或100 套的灵活两房式住宅提供给老年人购买或长期租赁。在延续ESA 老龄友好设施的同时,灵活两房式住宅设置在公共住房社区中,大大增强了街区的社会服务功能:通过在住区中设置家庭服务中心、养老和育儿服务中心,社区空间更具包容性和适合多代居住。此外,灵活两房式住宅不再以固定30 年的租期出售,55岁及以上的新加坡公民可以根据自己的年龄、需求和喜好选择租期的长短(须至少覆盖住户及其配偶至95 岁)。这一改革极大增加了老年人住房选择的灵活性。



图1 灵活两房式住宅两种典型户型图

资料来源:作者根据HDB 官方网站资料绘制


2.3 老年人之家
2012 年, 针对独居老人人数的增长,HDB 联合社会和家庭发展部(Ministry of Social and Family Development)以及志愿福利组织合作推出“老年人之家”(Senior Group Home),通过社会力量辅助就地养老。老年人之家设置于政府兴建的公租房(public rental flat)区,通常由6~8 个公租公寓构成,每间可容纳2~3 位老年住户。志愿机构的社工为住户提供生活、健康和社交方面的基本支持。这一项目意在为缺乏家庭照顾的低收入老年人口提供住房,通过建立一种互相辅助生活模式,使身体衰弱的老年人可以继续在社区中生活。自实施以来,该计划从2012 年包括2 处老年人之家的试点项目扩大到 2016 年的60处,服务700 个老年住户,成为养老院的一个重要的替代空间[7]。

2.4 三代家庭公寓
为了鼓励家庭对老年人的照顾,HDB 于2013 年9 月推出适合多代共同居住的户型——三代家庭公寓(3Gen Flat)。家庭公寓的面积在115 m2 左右,通过在普通四房式户型基础上附加一间有卫浴的老人房(图2),促进多代家庭成员之间的相互照料和支持,特别是年轻子女对老年人的照顾。自推出以来,三代家庭公寓广受多代家庭的欢迎。



图2 三代家庭公寓户型图

资料来源:作者根据HDB 官方网站资料绘制


3 实验性老龄社区项目
2014 年起,HDB 开始规划建设独立的适老化公共住房社区,通过在居住功能之外引入医疗、看护、社交等其他功能[8],为需要长期护理的老人以及独居老年人提供就地养老的空间。典型案例包括2017 年9 月建成使用的海军部村庄(Kampung Admiralty)和正在规划建设中的武吉巴督和谐村庄(Harmony Village @ Bukit Batok)。

3.1 海军部村庄 :一站式养老社区
位于海军部捷运站南侧的海军部村庄是新加坡首个多部门合作开发的适老化公共住宅项目。HDB 作为项目发起人和开发商,联合了国家卫生局(Ministry of Health)、国家环境局(National Environment Agency)、国家公园局(National Parks Board)、道路交通局(Land Transport Authority)、义顺健康园区(Yishun Health Campus)以及幼儿发展局(Early Childhood Development Agency)等多个公共部门,通过跨部门合作,打造满足老年住户居住、健康和社会交往等需求的一站式养老公寓。不同于一般的公共住宅项目,海军部村庄的建筑设计引入了私人设计事务所,通过塑造独特的建筑环境风格,提升整个社会对老龄化的重视程度。
海军部村庄占地9 000 m2, 总建筑面积32 332 m2,包括两栋11 层公寓和两座8 层公共建筑(包括医疗中心、商业中心以及社区服务机构)。整个项目在垂直空间上设计了三个活动层次(图3):地面空间围绕社区广场,引入了超市、餐饮、杂货等零售商店;中部空间设置小贩中心(hawker centre)③和地区级医疗中心;高层空间则由老年公寓、社区园艺空间、活动空间、多功能厅(用于社交和娱乐活动)、养老设施和托儿中心组成,为老年人营造安静的生活空间和丰富的社交活动空间。两栋老年公寓共计104套一房式(36 m2)和灵活两房式(45 m2)公寓。室内包括起居室兼厨房区、浴室和一间卧室。公寓设有完备的老龄友好设施和可呼叫社区老龄中心的警报系统。所有公寓均经过统一装修,设有内置卧室衣柜和厨柜,方便老年住户直接入住。公寓延续短期灵活的租约政策,30 年的租约价格在9.1 万~11.5 万新币之间。
通过政府的统一规划管理,海军部村庄的建设打破了老龄社区缺乏活力的刻板形象,避免形成单一化的老年人活动空间;通过引入社区广场,地区级的商业服务和医疗设施,实现了“为各个年龄建造”的宗旨。海军部村庄如今已成为新加坡北部地区一个重要的公共空间节点,以及新加坡就地养老社区的示范项目。



图3 海军部村庄空间层次示意图

资料来源:作者根据参考文献[9] 绘制


3.2 武吉巴督和谐村庄:服务型养老公寓
2020 年,HDB 联合国家发展部(Ministry of National Development)与国家卫生部推出了“辅助生活概念政府组屋”(assisted living HDB flat),又称“社区关怀公寓”(community care apartment),通过增强社区辅助功能为需要长期护理的老年人提供就地养老的机会。首个试点是位于武吉巴督新镇的和谐村庄项目。和谐村庄的规划建设意在开创一种新的就地养老空间模式,通过将居家看护服务融入社区基本服务,并设置社区经理(community manager)辅助老年住户间的互相照顾和交流,提升老年住户的独立生活能力。项目的主体是一座15 层高的住宅楼,规划建设169 间32 m2 的老龄护理公寓。公寓内部采用开放式布局,以滑动隔断墙分隔起居室和卧室,实现空间的灵活使用。公寓每一层都配有公共空间,由社区经理定期组织集体活动,帮助居民建立社交网络。社区内设置有活动中心、小贩中心、种植花园和健身站等完备的配套设施(图4)。


图4 和谐村庄内部结构图

资料来源:作者根据https://www.hdb.gov.sg/residential/living-in-an-hdb-flat/for-our-seniors/Buying-a-New-Flat/community-care-apartments 绘制


公寓以15~35 年的短期租约开放给65 岁及以上的公民申请,其中需要紧急护理和永久性看护的老年人将被优先考虑。公寓租赁的价格从3.5 万(15 年)~ 6.4 万新币(35 年)不等。公寓不能进行转售或出租,不再需要的业主可将其退还给HDB,并获得剩余年限的公寓租金返还。与以往的适老化公寓不同的是,和谐村庄公寓配备有基本服务包(basic service package)。服务包的价格为每年1 467 新币,包括24 小时监护和紧急呼叫服务、基本健康检查、基本的房屋维护以及公共空间的活动安排等。此外,社区还提供如客房清洁、洗衣、送餐和共享照料等额外的收费服务。

4 老旧住区的适老化改造
新加坡建屋发展局一方面通过新建适老化住宅来应对人口老龄化;另一方面,通过对老龄人口集中的老旧住区进行更新改造来辅助实现就地养老。具体来看,更新工作主要集中在以下三个空间层面④ :新镇(new town)、邻里(neighbourhood)和住宅(flat),各个层面都有相应的适老化设施建设及更新策略。

4.1 新镇层面
新镇层面的典型更新项目是实施于2007 年的“再创我们的家园”(ROH: Remaking Our Heartland)计划。这是一项全面的复兴计划,通过对老旧街区的重建改造或对市镇级的商业、公共服务、交通和绿色空间等设施的改造提升,满足居民不断变化的社会需求。ROH 计划每四年推出一批新镇作为重点更新对象,其中一半是兴建于1980年代及之前的老龄化市镇。在2020 年的ROH 计划中,红山(Bukit Merah)和女皇镇(Queenstown)均为始建于1960 年代的新市镇,拥有较大比例的老龄人口,亟须进行适老化的改造。在《成功老龄化行动计划》(2016 年)的指导下,规划师提出建立更适合步行的无障碍化社区,鼓励老年人参与更多的运动和社交活动;同时,改善交通运输设施,为老年人提供安全便利的乘车和出行服务。例如:通过在交通枢纽安装绿灯延时(Green Man-Plus)延长老年行人过街时间;借助设立“白银地带”(Silver Zones)降低老年人密集地区的车辆通行速度;社区内每50 m设置座位,便于老年人在旅途中休息;通过增加穿越成熟社区的公交路线来增强连通性;通过设置寻路标志和安装电梯来改善地铁站的可达性等。

4.2 邻里层面
“邻里更新计划”(Neighbourhood Renewal Programme)是针对邻里和楼栋的更新,重点关注公共空间的设施提升和环境品质改善。其中,邻里尺度的更新工作包括安排落车门廊、有遮阳蓬的走廊、步行道、健身场地和景观绿化等;楼栋尺度的更新包括安装新的信报箱、升级电梯设备和更新电梯间地面铺装等。2001 年起,政府推出专门的电梯升级计划,为老旧住区增加新的电梯和电梯井;2005 年这一计划拓展到4 层及以下的公共住房。按照规定,同一楼栋超过75% 的居民支持即可进行电梯安装。政府也在资金上给予大力资助,住户最高只需要支付3 000 新币的电梯安装费用。

4.3 公寓层面
“家居改善计划”(Home Improvement Programme)重点关注公寓内部的更新。改造项目分为必选、可选和增强老龄友好改造三种类型。其中必选项目是政府定期实施的安全加固和设施升级工作,涵盖修复剥落的混凝土和结构裂缝,更换管道、室外晾衣架支架以及升级电气负载等。可选项目包括升级卫浴设施,更换新型金属格栅门、新的垃圾槽料斗等,住户可根据需求灵活安排。2012 年起,符合一定年龄规定的住户可以通过“增强老龄友好改造项目”(EASE: Enhancement for Active Seniors Programme)在住宅中加装老龄友好设施,包括卫浴地砖的防滑处理、卫浴扶手和轮椅人士的入户坡道加装等。为了帮助更多住户主动参与改造工作,政府大力补贴家居改善计划,尤其是EASE 的部分,申请人只需要支付5% ~ 2.5% 的改造费用。

5 社会与经济性辅助政策
政府在进行物质空间建设的同时,推出一系列社会和经济政策来辅助就地养老(表3),全面实现老有所住和老有所养的目标。


表3 就地养老社会与经济辅助政策


5.1 社会支持政策
社会支持主要体现在通过调整公共住房申请政策,鼓励父母与儿女比邻而居,以发挥家庭对老龄人口的支持作用。2001 年起,为保证供需平衡,HDB 推出“接单建设”(BTO: Build-to-Order)的政策进行公共住房的申请和预售。符合一定收入水平和家庭条件的公民可通过抽签的方式决定是否具有购买资格。在这一政策下,政府推出一系列的计划鼓励父母子女就近居住。例如:通过“多代优先计划”(Multi-Generation Priority Scheme),父母和已婚子女可以在同一个新建公共住房项目中联合申请两套公寓;借助“已婚子女优先计划”(Married Child Priority Scheme),已婚子女和父母可购买彼此靠近的公共住宅项目;“老年人优先计划”(Senior Priority Scheme)则通过增加老年人成功申请公共住房的机会,帮助他们在熟悉的社区中或是靠近已婚子女住所的地段购置灵活两房式公寓。

5.2 经济支持政策
经济支持主要是通过住房资产货币化(monetisation of housing asset)政策,配合公积金制度来实现以房养老。在人口老龄化的同时,新加坡贫困老年人口的比例也在增加,并成为一个日益凸显的社会问题[10-11]。因此,在提供廉价的公共住房和公租房之外,针对拥有房产但缺少现金养老的公民 ,政府提出以房养老的可能。55 岁及以上的新加坡公民可通过白银住房奖金(Silver Housing Bonus)计划出售当前的住房并购买三房式或更小的公寓,以差价来补充退休金;增强型“租赁回购计划”(Lease Buyback Scheme)则帮助符合条件的65 岁及以上的老年人将住房的部分剩余租期出售给HDB,所得的收益用于补充公积金退休帐户,提供每月固定收入。

6 结语
1980 年代至今,新加坡的老龄化应对政策不断发展完善,逐步形成了以公共住房制度为核心的就地养老政策框架,为不同经济基础、健康状况和家庭结构的老年人提供就地养老的条件。一方面,将适老化住宅建设融入常规的公共住宅开发项目,通过优化户型设计满足不断增长的老龄人口的居住需求;另一方面,通过建设实验性老龄居住项目来探索更加专门化、综合性和服务型的养老社区。同时,通过定期的社区更新项目,不断提升社区物质环境和适老化水平。在物质空间营造之外,政府借助社会和经济性政策来保证就地养老的有效实施。通过营造适老化的住宅空间和社区环境,新加坡就地养老的政策有三个相互关联的目标:保持老年人的身体活跃和健康;鼓励老年人积极参加社交活动,尽量减少社交孤立;尽可能长时间地支持就地养老。
本文通过梳理新加坡就地养老政策,期待为我国居家养老配合社区养老的模式[12-13] 提供政策借鉴,建立属于我国的就地养老模式以应对不断加剧的老龄化。

注释
①    新加坡的公共住房制度始于1960 年代,如今公共住房计划已满足了约80% 本地人口的住房需求,从整体上实现了“居者有其屋”的目标。超
过90% 的住户拥有公寓所有权 ,其他的公共住房则是以廉租房的形式提供给低收入群体。建屋发展局总体负责公共住房的规划、建设、销售、
管理和维护。
②    根据套内面积和户型,新加坡公共住房有多种类型,从一房式(1-room f lat)、两房式(2-room f lat)、三房式(3-room f lat)、四房式(4-room
flat)、五房式(5-room flat)到行政公寓(executive apartment)和共管公寓(executive condominium),满足不同家庭和个人的住房需求和预算。
在产权年限上,除文中提到的部分老年公寓之外,公共住房所有者均享有99 年的房屋产权。
③    小贩中心是新加坡常见的餐饮空间,半室外的空间集中了各个种族风格和类型的餐食摊位。全国共有114 处小贩中心,由国家环境局统一规划
管理。
④    新加坡公共住房的开发不仅关注住宅本身的建设,也从居住新镇、邻里和组团三个空间范围进行整体规划,形成自给自足的城市空间单元,满
足居民的生活、游憩和工作等需要。


“十四五”国家重点研发计划课题(2022YFC3800302),国家自然科学基金项目(52278049、52108047)

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(本文编辑:许玫)

参考文献:

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