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日本《景观规划编制手册》评介

主持人: 赵科科,中国城市建设研究院有限公司城乡生态景观建设研究院,城市更新所所长,高级城市规划师,注册城乡规划师。zhaokeke9@126.com

关芮,学士,助理工程师,独立学者。349434895@qq.com


日本于2018 年公布了《景观规划编制手册》,以《景观法》施行以来各地开展风貌管理的工作经验为基础,用通俗易懂、图文并茂的形式帮助地方公共团体在“人、财、技”不足的条件下推动景观规划和景观条例的编制实施。本文介绍该手册出台的背景、工作中的关键环节、景观规划和景观条例的主要内容、规划实施管理要点、规划编制典型案例、常见问题及对策等,以期为我国城乡风貌管理的制度化提供有益借鉴。——栏目主持人


目前,中国经济已从高速增长阶段转向高质量发展阶段,增进民生福祉是高质量发展的核心目的。城乡风貌与广大市民的日常生活息息相关,传承和塑造城乡特色风貌是满足人民群众对美好生活的向往、保障公共利益、建设美丽中国的重要手段之一。伴随着快速城镇化进程,中国的城乡风貌发生了巨变,但也面临传统风貌趋于消失、“千城一面”、“奇奇怪怪的建筑”等问题[1]。虽然城市设计正在成为落实城市规划、指导设计、塑造城市特色风貌的有效手段[2],一些省市还开展了编制城市景观风貌规划(或称城市特色风貌规划、城市风貌特色规划、景观风貌专项规划),制定管理办法或技术规定的探索[3-8],但是除个别城市将城市设计的内容和要求纳入重点地区的控制性详细规划外,其余城市仍以传统的控规作为单一的规划管理工具,在空间和风貌管理上显得“力不从心”。

作为较早开展城乡风貌制度化建设的国家,日本有着丰富的相关经验,其于2018 年公布的《景观规划编制手册》[9](下称《手册》),值得我国各地城市,特别是广大中小城市在城乡风貌管理工作中予以借鉴。


1 出台背景

随着以2004 年出台的《景观法》[10]为核心的法律法规体系不断完善,日本各地越来越重视景观风貌的建设和管理工作。据统计,2004 年12 月—2018 年3 月,景观行政团体①的数量从94 个猛增到713 个,景观规划编制团体的数量也从零稳步增长到558 个,分别占日本地方公共团体②(共1 788个) 的39.88% 和31.21%( 图1)[9]。

但是,日本国土交通省在例行政策评估及问卷调查时发现:(1)地方公共团体所辖人口规模越小,景观规划编制率越低,反之亦然(图2);(2)人力、财力、知识技术储备是三大制约因素,且随地方公共团体的规模变小而越发明显[11]。

为此,日本国土交通省都市局公园绿地和景观课于2018 年3 月颁布《景观规划编制手册》,希望在“人、财、技”不足的条件下,进一步推动地方公共团体,特别是人口规模较小的地方公共团体(即市町村)编制景观规划,最终实现“支持日本未来的观光愿景”③。作为一本工具书,《手册》并未从纯粹的技术角度建议景观规划的编制内容,而是从管理角度直面“痛点”,抓住从编制到实施过程中的若干核心问题,以通俗易懂的语言和生动的案例“讲”给主要阅读对象——市町村级景观行政团体的相关人员以及社会公众。

《手册》共分为5 章12 节:第一章为前言,指出《手册》编制的缘起、目的和特色;第二章是规划编制的技术框架,介绍了从编制到实施过程中的一系列关键问题;第三章是规划编制中的常见问题与对策,并以案例的形式展开;第四章是规划编制的典型案例,通过列举4 类常见的实例生动地展现了相关技术与管理要点;第五章是编制中遇到的个别现象,列举了太阳能发电设备、空房空地、弃置耕地等热点问题及对策。其中第二章是《手册》的核心内容,详细介绍了工作流程、景观行政团体的设立、景观规划和景观条例的主要内容、规划实施管理要点等,基本涵盖了从编制到实施的一系列关键问题。


2 核心内容

2.1 关于工作流程

市町村的景观规划编制主要包括设立景观行政团体、编制景观规划、制定景观条例、实施规划与条例等4 项工作。根据市町村是否已被纳入都道府县景观规划所确定的景观规划区,《手册》提出两种工作流程(图3)。

(1)如果已被纳入都道府县景观规划,该市町村可以继续实施都道府县景观规划,直至编制好本地的景观规划。在此期间,市町村可以向都道府县申请设立景观行政团体,以受让景观规划管理权。在这种情况下,有些市町村会在编制景观规划之前,先行制定出景观条例以确保能够沿用都道府县景观规划中的相关内容,条例中还包括《景观法》规定的有关赋权事项。

(2)如果未被纳入都道府县景观规划,该市町村应当先设立景观行政团体,由景观行政团体具体负责编制景观规划。为了能有效实施规划,还需同步制定景观条例。规划和条例经过调研和多轮讨论研究后形成草案,然后召开公众研讨会充分听取各方意见,进而结合意见修改形成报批稿,经公示无异议后实施。

两个流程的区别在于市町村是否希望编制本地的景观规划,如果选择是,设立市町村的景观行政团体则是必备环节。因此,《手册》对设立景观行政团体的流程作了详细说明(图4),其本质是都道府县向市町村移交景观规划编制权、景观行政管理权和景观立法权。


2.2 关于景观规划和景观条例

2.2.1 对编制景观规划的指引

根据《景观法》规定,“划定景观规划区域、规定各种景观风貌保护的限制条款、明确重要建筑物或树木的认定标准”[10] 是规划的强制性内容。《手册》以此为基础,提出景观规划一般包含规划概况、现状景观特征、景观发展目标、基于规划申报的景观形成内容、景观形成的其他相关内容、实施方案等六部分(表1)。


2.2.2 对制定景观条例的指引

景观条例是由地方公共团体制定的地方法规,除了要落实《景观法》的强制性条款,还包含景观规划中一些需要纳入条例的内容。《手册》倡导景观条例的内容应体现地域特点,地方公共团体要根据自身需求将有助于形成良好景观的措施纳入条例。《手册》还建议地方公共团体应参考其他地方的条例,融入更符合自身特点的内容。

根据景观行政团体和市町村的不同管理权限,《手册》有针对性地提出在制定地方条例时可规定的条款,并标明了各条款在《景观法》的出处。


2.3 关于规划实施中的要点

2.3.1 申报、劝告和变更

在实施中,《手册》提出要严格依据《景观法》的相关规定开展申报、劝告和变更(图5)。当业主提出建筑物、构筑物的建设申报时,要充分运用景观规划确定的景观形成标准进行审查并提出修改意见,经审查合格后方可建设。在建设施工中,如果建设(如建筑或构筑物的形态、色彩等)不符合景观形成标准,一般会依据《景观法》规定自申报之日起30 日内给予劝告[12]。如果是特定申报对象,如建筑或构筑物的色彩变更、外观改变等,不符合景观形成标准会被勒令变更设计。

此外,《手册》还列出对于违反申报、拒不变更设计、拒不恢复原状等行为的处罚细则。对于违反申报的行为,将处以30 万日元(根据2023 年汇率约合人民币15 000 元)以下罚款;对于拒不变更设计的行为,将处以50万日元(根据2023 年汇率约合人民币25 000 元)以下罚款或恢复原状;对于拒不恢复原状的行为,将处以1 年以下有期徒刑或50 万日元以下罚款。

2.3.2 公众参与和事前协商

公众参与是贯穿规划编制与实施过程的一项重要工作,《手册》对可能涉及的参与主体作了专门阐述。在《手册》中,参与主体及形式被梳理成一张简明扼要的表格(表2),这样规划编制人员通过该表能清晰地针对不同主体运用相应的工作方法。值得一提的是,景观规划编制委员会是其中较为特殊的参与主体,由专家和富有编制经验的人员组成,为规划编制提供专业咨询,在规划完成后则更名为景观审议会,继续参与规划实施。

事前协商是公众参与中极其重要的一环。经《手册》编写组全国调研发现,多数景观行政团体均在申报景观规划前开展了事前协商工作。景观行政团体会根据本地特点采取不同的事前协商方法,《手册》列举了其中最典型的4类方法(表3)。《手册》还特别强调,在协商中既要为达成目标采取合适的方法,又要注意平衡好不同群体的利益。


3 其他内容

3.1 关于规划编制的典型案例

通过全国范围的调研总结,《手册》梳理出现阶段编制景观规划时常见的4 种情况:(1)在后城镇化阶段如何引导居民加深对地域景观特色的认知;(2)市町村合并后如何让全体居民在景观发展目标及风貌特征上达成共识;(3)在历史街区及周边如何打造整体协调的景观风貌从而促进发展;(4)在自然保护地内如何基于观景点系统地保护风貌。对于上述4 种典型情况,《手册》从现状景观特征、规划面临的核心问题、建议采取的措施等三方面展示了景观规划的编制路径。

3.1.1 清晰地展现城市变迁和原住民日常生活之间的联系

案例选取位于大都市近郊、人口数万的A 市。伴随经济高速发展,该市得以快速城镇化,但仍保留了一些山林和农田景观。目前,很多景观设计工作缺乏与原住民的沟通,未体现出原住民认同的景观特色。经采访,原住民也很少关注地域景观特色。

基于此,《手册》建议要充分发挥好景观规划的灵活性、生动性等特点,重点关注城市变迁对人们日常生活的影响。通过制作几张展现地域变迁的地图(图6),能够更加形象地说明地域景观特色是如何在漫长变迁过程中逐渐形成和发展变化的,并且结合老照片、重大历史事件等综合地展现给原住民,以助于加深其对地域景观特色的认知,从而在未来景观建设中获得原住民更多的理解和支持。另外,《手册》提出规划编制中要特别重视“为了形成良好的景观而限制行为的事项”,包括景观规划区域的划定、申报对象的行为和规模、景观形成的标准等。

3.1.2 认真准备编制初期的研讨会,促进达成景观特色共识

案例选取在“平成大合并”①中由三个市町村合并而成、人口约35 万的B 市。由于原先的3 个市町村在发展

变迁、城市规划等方面存在较大差异,因此合并后B 市的3 个片区景观特色

各异。规划编制面临的核心问题是“如何能让全体居民达成在景观发展目标

及风貌特征上的共识”。基于此,《手册》建议要以公众参与为契机,让全部市民了解合并前其他两个市町村的景观特色资源,从而对合并后全市特色景观资源有一个整体的认知。在景观规划编制前期,邀请三地原住民和政府部门代表参加多轮研讨会,对彼此片区的特色景观资源不断加深认识和理解,促进参会者在B 市整体层面达成对特色景观资源的共识。然后,将多轮研讨会形成的成果纳入景观规划的某些章节,如在现状景观特征一章中增加全市总体景观特征相关表述,在景观发展目标一章中强调全市总体景观建设目标,在景观规划区域的划定、景观形成标准等章节中体现各片区的地域特色景观(图7)。

3.1.3 将历史街区及其周边划定为景观形成重点地区,细化景观引导措施

案例选取依山傍海,涵盖自然景观、城市景观、田园景观等多种景观类型的C 市,其中在市内的一条街巷两侧还分布有一些具有传统风貌的建筑,具有较好的景观风貌本底。原住民参与城市发展的热情很高,已开展了沿街建筑的外观协调、在车站设立旅游咨询处、整合旅游停车场等工作,从景观风貌和旅游观光两方面促进城市建设,吸引游客,从而增加了地区活力。规划编制需要解决的核心问题有两点:一是旅游发展促进了沿街店铺的开设,但由于缺少相关景观风貌规则,已经出现一些与整体风貌不协调的建筑;二是作为城市中富有地域特色的地区,需要在已有的沿街建筑外观协调的基础上,打造整体、协调的片区景观风貌。

基于此,《手册》建议开展以下工作:在区域划定方面,建议在划定景观规划区域的基础上,从城市、建筑、景观、社会、旅游等角度出发,将传统风貌建筑集中的区域划定为景观形成重点地区(图8);在措施采用方面,对建筑物、构筑物、景观和市政设施、设备、土方施工、砍伐树木等活动提出限制措施;在景观引导方面,除设定《景观法》规定的形态、高度、墙面位置、最小占地面积等引导指标外,还可以根据景观形成重点地区内建筑物特征和景观发展目标等,因地制宜地设定一些引导标准。

3.1.4 保护从观景点看到的自然景观全貌

案例选取位于自然保护地内以自然风光为特色的人口不足1 万的D 町。D 町开发建设程度低,其广袤的自然景观以及由农田和牧场组成的农业景观是最有特色的重要景观资源,因此吸引了很多游客。由于D 町大部分区域被指定为自然公园,其景观建设活动还需要符合《自然公园法》的规定。D町所处的县正在编制景观规划,这也会影响到其景观管理工作。规划编制需要解决的核心问题有两点:一是由于人口减少和老龄化所带来的土地用途转换以及太阳能发电设备加速布局,这需要健全预防和引导措施以避免可能会产生的与自然景观不协调的情况;二是D 町政府职员较少,没有足够人员开展景观规划编制工作。

基于此,《手册》建议开展三项工作。一是要合理划分景观规划范围和规划区。由于D 町所在县的景观规划将D 町全域划为景观规划区,因此建议沿用此思路,以全町域为规划范围开展景观引导。D 町的景观特色为自然景观和城市景观并具,其中自然景观大多位于自然公园内,因此依据《自然公园法》规定,将其分为自然景观区、协调区和城市景观区。二是在申报时,建议基于县景观规划并结合D町自身特色确定申报内容和景观形成标准,如对太阳能发电设备布局的引导(图9)等。三是基于《自然公园法》和自身特色,增加景观形成标准的条款,如“保护从观景点看到的自然景观全貌”等(图10),并且要与自然公园管理机构协商后确定,以便形成统一标准。


3.2 关于景观规划编制的工作组织及个别情况

3.2.1 工作组织中的常见问题及对策

《手册》编写组开展了面向全国的关于景观规划编制的问卷调查活动,搜集到大量关于规划编制的问题及对策, 经过整理分为对内和对外两大类。其中,对内的问题主要包括:负责景观规划编制的人员不足,规划编制如何收取费用,市町村合并后如何提炼整体景观特色以及如何引导居民达成景观共识等;对外的问题主要包括:缺乏组织居民参与的经验,不清楚应该协调哪些利益相关方等。为此,《手册》就上述问题分别罗列了一系列对策,而且这些对策都经历过实践的检验。

3.2.2 针对个别情况的实例

针对近年来出现的一些景观问题,《手册》归纳出以下4 种情况:太阳能发电设备的景观引导、空置房屋和空置店铺的景观引导、弃耕地的景观引导、户外广告物的景观引导。对此《手册》介绍了相关措施,具体内容可以参看与其同时发布的附件——《景观规划·城市建设实施案例集》。


4 结语

作为一本工具书,《手册》主要有三大特点。首先,《手册》是在《景观法》实施了14 年,且多数都道府县已编制景观规划的情况下出台的,因此将重心放在了展示编制实施中的关键环节和主要难点,可以说是一本手把手教市町村规划编制人员和社会公众的“工作指南”和“避坑指南”。其次,同步制定景观条例可以将景观规划的核心和特色内容融入地方立法,有助于景观规划的实施和城乡风貌管理制度化。最后,《手册》内容通俗易懂,文字简明扼要,排版图文并茂,案例典型生动,可读性强,因此容易在普通大众中推广。从施行效果上看,在其公布之后的3 年中,日本各地的景观行政团体和景观规划编制团体数量均稳步增长,市町村级两个团体的数量增幅更大[13],一定程度上表明《手册》能够有效促进各地特别是市町村的景观规划编制工作。


注:文中所有图表均为作者根据参考文献[9] 整理绘制。




参考文献:

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