导言
要理解21世纪初期德国的城市政策，首先不得不提及以下四个问题：
其一，到2004年，经历重新统一已有15年的德国却仍然是一个分裂的国家。除了所有的政治承诺和每年庞大的转移支付，东西德各州拥有完全不同的城市问题。在西德，大部分城市仍处于经济和人口不断增长的状态；而东德的城市却面临着严重的人口剧减，以及由此带来的住房、城市基础设施和地方经济发展等诸多问题。除了像波茨坦（Potsdam）、路德维希港（Ludwigsfelde）等紧邻柏林腹地的城市，东部的城市正与这种衰退所导致的空间后果进行着抗争；而西部的城市也必须去适应远不如先前所具有的优势和繁荣程度的发展局面。但即使在西德，南部繁荣的城市（如慕尼黑和斯图加特）与西北部正处于衰落中的城市（如埃森或不来梅）之间，不均衡现象也开始不断加剧。
其二，在工业衰落、联邦政策以及国家对经济干预减少的共同影响之下，德国的各个城市开始更多面临地方预算的缩减。这同时又反作用于城市，对其维持物质、社会和文化基础设施的能力产生巨大的消极影响。作为新联邦首都的柏林，也出现了同样的情况。重新统一的柏林州财政基础十分糟糕，因而，柏林重返战前欧洲大都市重要地位的所有梦想至今尚未成为现实。其结果是，城市东、西部地区之间的发展状况始终存在着巨大差异，而同时一个更为繁荣的郊区地带正在缓慢形成。
其三， 21世纪初期，德国国内的政治争论与其他欧洲国家一样，都集中于福利国家的根本性变革。城市政策问题显然与此紧密相关，包括如传统住房津贴的延续、教育或机动性等问题。此外，针对人口减少、高失业率以及最低工资标准争论等背景下的移民政策仍在考察之中。联邦层面的相关负责部门（在2002年的一次选举中更名为交通、建设和住房部，Bundesministerium f焤 Verkehr, Bau-und Wohnungswesen）将关注重心明显集中于交通问题，其重视程度远胜于城市或空间政策等其它方面。另一个影响城市发展的政策领域则充满了争议：联邦政府和德国城市联合会（Deutsche Staed-tetag）在地方税收系统改革的问题上持不同观点，不过一个折衷的解决方案似乎正在筹备之中。
其四，与其他欧洲国家（英国、意大利、法国）不同的是，德国国家层面的城市政策相对较为薄弱。在宪法体制的制约下，联邦一级对于下属各州和地方政府的城市政策权力极其有限。联邦政府可以为城市发展制定法律规范，主要依据是《联邦建设法》（Bundesbaugesetz），其中包括《联邦空间规划法》（Bundesraumo-rdnungsgesetz）和《联邦土地利用法》（Baunutzungsverordnung），通过联邦建设和规划办公室（Bundesamt f焤 Bauwesen und Raumordnung）可以有效监控城市和空间的发展。另外，联邦政府还可以制定实验性的城市计划（pilot urban programmes），如“住房和城市发展实验计划”（ExWoSt programmes），探讨和论证相关城市问题的解决方案。无论如何，联邦政府作为国家和各州的利益代管人，在欧洲层面展现出越来越重要的作用（BBR, 2000a; BBR, 2000b）。
德国所有的州，尤其那些规模较大的州，如北莱茵—威斯特法伦（North Rhine Westphalia）、巴伐利亚（Bavaria）和巴登—符腾堡（Baden-W焤ttemberg），都拥有各自的城市政策和计划。它们拥护联邦的政策，或推进创新性行动以解决地区的具体问题。尽管财政管理系统由国家控制，各州的独立性受到一定限制，但地方政府根据宪法拥有相当规模的权力来管理自己的事务。
由于国内存在着上述这些富有争议的政策领域，因此欧洲层面的城市政策难以吸引城市政策制定者的兴趣；即使是对东欧成员国加入欧盟这一重大事件可能会对各国城市带来影响，也无法引起他们更多的关注。许多曾经接受过欧盟的地区和城市政策援助或项目财政支持的城市，面对2006年以后这类支持可能将主要面向东欧新成员国城市这一前景而丧失了热情。这些担忧折射出人们对于欧盟的期望，那就是将其视为地方政府基础设施和地方经济发展项目获得额外收入的主要来源。
1990年代中期以前的国家城市政策
1990年代中期以前，在德国联邦、州和地方各层面的规划和决策中，城市政策主要集中于以下几项行动领域：
● 对于东德城市发展而言，德国重新统一带来的影响无疑自1989年以来一直占据其政治舞台的主导地位。东德各城市和地区被带入现代化进程，引入了西德城市发展过程中的各种方法和手段，同时伴随着来自西德的大规模转移支付（每年约1 000亿欧元）；个人土地所有权受到了保护，一个正常运作的房地产市场也重新建立起来；借助于来自全国各地的大批规划顾问，以及东西部地方政府间伙伴关系机制下的技术转移，地方规划机制被重新组建起来。此外，政府向私人发展商和投资商提供丰厚的税收鼓励措施，以吸引城市发展投资，保护并重振不断下滑的城市住房市场。
● 1991年决定迁都后，联邦和柏林政府明显将关注重点集中于柏林作为德国首都城市地位的重新确立。之后，柏林城市发展开始面临一系列的挑战，包括重新整合分裂的地域，为联邦政府机构提供驻地安置，以及推进土地开发从而吸引国内外投资。此外，尽管还有一半政府部门仍然留在波恩，但是作为失去首都职能的补偿，它也得到了一定程度的政策关注。
● 为了回应欧洲层面的政策，联邦政府颁布了两份国家空间发展文件：《联邦空间发展原则》（the Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen），以及随后的《面向国家空间发展的联邦行动规划》（Raumordnungspolitische Handlungsrahmen）。尽管这两份文件在政治上并不具有太高的重要性并引起媒体的大量关注，也没有任何相关财政资金提供支持，但它们却成为联邦及各州相关机构中规划师和政策顾问的通用指南。
● 1980年代末到1990年代初，城市发展中的环境问题被提升至重要地位。遏制城市扩张、棕地再开发、能源保护以及减少机动车出行量，这些目标不论是否适合和可行，或在政治上能否被接受，都得到了广泛应用。在联邦政府一位立场坚定的部长大力倡导下，联邦、州和地方层面绝大部分规划和城市发展政策，都明确将环境问题作为关注焦点。由此，大部分的政策工具和文件都在原则和目标的筛选、制定过程中，实现与环境要素的整合。此外，《面向可持续发展的国家行动规划》（National Plan of Action for Sustainable Development）的制定，成为对1996年伊斯坦布尔人居大会的一大贡献（BMBau, 1996）。
● 由于受到不断增长的失业人口和来自欧洲东南部与前苏联地区大规模移民潮的影响，城市中的社会问题不断凸现，促使联邦政府开始寻求解决城市极化和分裂问题的措施——“具有特殊更新需求的住区计划：城市社会整合”（Programm Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf: die Soziale Stadt）得以出台——尽管这一关注已经相当迟了。首批社区发展项目率先在被选定的城市中推行，以提高认知程度，并检验方法的整合效果。通过北莱茵—威斯特法伦州（1993）和汉堡（1994～1998）在早期的实践探索，以及欧洲委员会1990年代初推行的“城市社区创新”计划（Community Initiative Urban）的实践，得到了很多有益的经验（Sauter, 2001）。
● 1990年代期间，北莱茵—威斯特法伦州的城市政策将重点主要集中在埃姆歇公园国际建筑展（IBA: Internationale Bauausstellung Emscher Park），作为实现工业景观复兴的创新行动，这一计划获得了州政府在政治和财政上的大力支持（其他资金来源还包括欧盟计划）。该计划开创了棕地再开发的渐进式和草根式方法，保存了工业遗产使其免遭破坏，促进了可支付住房的发展，实践了如何实现受污染城市工业环境的更新，并在很大程度上为单调乏味的城市景观重新赋予了新的风貌。
1990年代中期以前，德国政治环境处于经济乐观主义和规范性政策的氛围之中。尽管国家缩小经济干预范围和缩减公共部门的首轮尝试已经开始，但城市发展仍然在很大程度上属于公共部门的范畴。
城市发展现状
在重新统一的9年之后，到1999年末以前，德国共有约8 219万人口，其中西德为6 483万，东德为1 733万（BBR, 2003）。与1990年的7 975万的总人口数相比，呈现出2.41%的轻微增长。但是，在1990到1999年（年末）期间，仍然存在某些地区性的差异。例如，西德人口呈现5.3%的增长率，而东德5个州的人口却减少了4.6%，同时这一趋势还将继续。据BBR预测，根据以往人口统计趋势计算，截至2020年德国总人口数将略微减少至8 150万，并在西德（减少0.2%）与东德（减少0.4%）之间呈现出不均衡的变化趋势。对于2020年之后的预测甚至显示，人口将继续减少至大约7 000万，除非提前采取移民政策，否则难以阻止这一趋势。显然，这些发展趋势对于不同的空间范畴将产生不同的影响。西德大部分城市地区的人口将继续增长，尽管这将主要发生在中心城市和更多的偏远乡村地区；而东德人口不论在城市或乡村地区都将减少。德国目前的城市居住人口比例约为80%，并在未来呈现增长趋势。2000年，全国共有14 196个自治市，其中5 686个在东德；人口超过10万的自治市共有82个，其中只有12个位于东德（BBR, 2000a）。
2020年的人口预测显示，位于德国城市地区中的大部分中心城市的人口规模在2010年之前都将呈现下降趋势，而环绕它们的郊区地带将继续吸收居民入住，其中仅有汉堡、柏林和科隆等三个城市例外（见表1~2）。但不管怎样，传统城市的边界都受到很大影响。例如，埃森市由于可用于新开发的未建成用地的短缺，其城市人口正向邻近住区流失；而在其他城市，如多特蒙德，尚保留有存量土地可用于新兴郊区住宅的开发。
尽管这些人口变化趋势的空间影响将因地而异，但在整个德国范围内清晰地呈现出的多中心空间体系仍然不会改变。毫无疑义，在当前全球化和欧洲城市竞争的背景下，柏林、莱比锡/哈雷（Halle）/德累斯顿、汉堡、莱茵—鲁尔地区（波恩、科隆、杜塞尔多夫、杜伊斯堡、埃森和多特蒙德）、法兰克福（莱茵—美因地区）、斯图加特（莱因—内卡地区）和慕尼黑等大都市的城市区域，将继续成为吸引人口的主要地区。尤其那些中小规模的住区，由于核心城市的经济和文化吸引力、大都市地区交通系统的改善，以及可支付住房短缺等因素将会获得发展。
在21世纪初期，德国的城市发展中存在哪些问题？作为官方智囊团，德国城市事务研究院（DIFU: Deutsche Institut fuer Urbanistik）每年出版关于其成员城市的调查结果，从中发现它们的关注重点。以下是2002年调查得到的分析结果，并依据政治重要性对它们进行了排序（DIFU，2002）：
（1）综合预算（budget consolidation）和公共管理；
（2）结构性改革和就业；
（3）郊区化和人口减少；
（4）内城发展；
（5）地方交通管理；
（6）可支付住房与社会隔离；
（7）城市区域合作和管治；
（8）城市开发和城市营销。
上述排序较好地揭示出德国城市所面临的最紧迫的问题。其中，东德地方政府更多注重处理那些具有超大规模而又缺乏吸引力的社会住房带来的问题；而西德的城市则更多强调城市地区的管治问题。这就表明，郊区化进程带来的人口减少以及人口因素正成为地方关注中日益重要的问题。此外，地方政府财政紧缩所带来的问题也不断凸现。下面将对以上8个问题进行简要介绍。
（1）综合预算和公共管理
由于税收基础受到侵蚀而导致的预算赤字，成为各个城市的关注焦点。各城市当局一方面要承担对上个世纪遗留下来的基础设施进行更新的重任，同时还要面对联邦社会福利政策指派的新任务（例如为移民和寻求庇护者提供住房、幼儿园的供给），它们已经丧失了传统上通过公共投资影响和引导城市开发过程的大部分能力。用于文化和休闲设施的预算被缩减，公共基础设施（学校、道路、桥梁、下水道系统等）的维护计划也被推迟。一些城市甚至将亏损的公用事业出售给美国公司，而这些公司则利用美国税收体系中的漏洞，用德国的亏损来降低其收入税（R焔emer, 2004）。为了推动那些似乎对于投资者和旅游者具有吸引力的地方旗舰项目，城市当局四处游说以获得欧盟、联邦和州一级计划的支持，并建立公私合作关系。由于受到预算限制，地方政府更多倾向于采取一种被动反应式的（reactive）而非主动的（proactive）公共管理模式。同时，地方政府通过职能私有化，对行政管理进行所谓合理的现代化改革，依据“新型管理模式”（NSM: Neues Steuerungsmodell，主要借鉴于新的国际公共管理模式）对规划和管理部门进行缩减。国内激烈的城市竞争，不允许它们提高财产税或营业税等地方税收；但某些城市针对国内就业人口在长距离范围内的高度流动性，通过引入第二住宅税（second home taxes）对拥有双重就业的家庭进行征税，如波茨坦和维滕市（Kost, 2003）。
（2）结构性改革和就业
结构性改革及其对就业和地方经济的影响，在城市政治议题中占据支配性地位。当前德国城市的失业率颇高，尤其在那些以传统产业（如钢铁、化学生产）为基础的城市中。在欧洲、联邦和州一级的大量计划项目的支持下，地方经济发展机构开始推动衰败中的地方产业基础进行现代化改革，并发展新型的地方知识和服务经济。它们试图通过各种方法和措施，吸引投资并支持地方公司和企业的发展，鼓励地方市民创建自己的产业。通过公私合伙制，城市与地方大学合作建设技术园区，发展新技术领域的产业集群（例如IT、生物技术），设立启动型项目或一站式服务机构，从而使外国投资商在当地的落户更为简单。另外，各城市还在国际不动产领域充分宣传和展示其良好的投资机遇。
（3）郊区化和人口减少
在传统上，超过80%的德国人希望拥有自己的独立住宅。半个多世纪以来，这一期望也得到了联邦政策的充分支持。由于受到城市可用土地的限制，同时在高额房价以及存在于邻里和学校中社会关系紧张的压力下，许多家庭开始向邻近或更为偏远的郊区地带迁移，具体情况则取决于他们对于土地和机动性的支付能力。由此出现的郊区化和城市人口减少的现象，对地方税收和社会基础设施的供给产生了巨大影响。随后，小公司和后台服务（back offices）、超级市场、购物中心也落户于核心城市的边缘地带。尽管地区的物质空间规划卓有成效地限制了农业用地向城市外围居住开发用途的转化，但郊区地方政府仍在努力地提升自身的利益，吸引更多的家庭落户郊区，从而不断巩固地方预算，并进一步维护和改善地方设施。然而，核心城市的经济却因此而面临着消极的影响（Brake等, 2001; Hutter等, 2003）。
（4）内城和零售业发展
内城零售点的传统客户群正在不断流失，转向市区外围的购物中心、厂家直销店或电子购物，同时城市中产阶层底层群体的购物能力也逐步衰退。其影响因素可归结于社会价值观的转变、传统家庭产业的消亡，以及少数跨国企业统治市场的区位战略。最终结果是商店倒闭关门，一个恶性循环由此开始。坐落于不利位置的购物街，丧失了对于居民和观光者的吸引力，它们的外貌往往变得陈腐。德国的城市试图抵御这一趋势，采取了过多的行动，如土地混合使用分区制（mixed land use zoning）、城市经理人制度（city managers）、公私合约制（public-private contracts）、文化政策，以及设计改进或吸引不同目标群体等措施。但是，这些努力都受到资金、规章制度和生活方式变化的制约。在某个方面的成功，可能会很快地对其他领域产生消极的影响。对于城市当局而言，不存在一个简单的方法来使他们摆脱全球化与地方化之间的两难局面。他们试图通过城市管理、公共空间的改善、重大事件以及对投资商的各种让步，尽力阻止城市衰落这一恶性循环的出现。
（5）地方交通管理
在21世纪初期，遍及德国各个城市中都出现了大量与机动性相关的城市问题，这引起了人们的广泛担忧。这些问题涉及的范围从公共交通质量的维持和改善，到预算制约背景下城市道路系统的维护或进一步扩展。此外，还包括一系列政策，如增加城市公共交通和自行车的使用、稳步促进货运交通的发展、交通私有化，以及保护邻里与自然环境免受交通噪音和空气污染等。
（6）可支付住房和社会隔离
一段时期以来，西德地方政府削弱了他们曾经在地方可支付住房市场中的核心地位。政府住房协会通过向中产阶级租户出售公寓住宅，一定程度上成功地降低了现有住房存量。不过，仍有大量的社会住房在其管辖范围之内。当前，他们正面临那些于20世纪60和70年代在城市边缘地带建设的居住区带来的诸多问题。这些形象不佳的高层住宅，当时主要用于向来自欧洲东南部、非洲东北部地区的新移民和寻求庇护者提供住所，如今作为社会弱势群体的聚居地，成为一个个充斥着失业、贫困和歧视的孤立地带，学校和商店的品质低下，其生存质量正在进一步恶化。由于这类地区中德国本土家庭数量大幅减少，给当地住房管理和邻里学校、幼儿园等增添了更多的负担。那些推动草根社会参与邻里管理和维护活动的努力，也只能实现部分的预期目标。
在东德，住房情况甚至更为糟糕。城市面临着地方就业短缺、人口减少，以及大量低质量的预制式建造的社会住房等问题，尤其在那些中小规模的工业城市，如艾森许滕施塔特（Eisenh焧tenstadt）、勃兰登堡（Brandenburg）和施韦特（Schwedt）等城市。市民纷纷迁往西德或大城市，或住进很小的郊区住宅中。其结果是，整个居住区变得空荡荡，我们可以看到很多这样的街区被推倒拆毁，以保存邻里环境免遭继续恶化。即使是莱比锡和格尔利茨（G歳litz）这样的城市，它们曾经制定过重新统一后的开发计划，鼓励投资商购买并改善那些战前修建的仍有吸引力的住宅，如今也在拼命地寻找租客。这一整体图景可谓令人担忧。有推测显示，在不久的将来东德将有100万户公寓住宅必须被拆毁。现在，人们正为这一即将到来的挑战努力寻求适当和可行的解决方案。
（7）城市地区的合作与管治
在整个德国，大的核心城市与郊区社区之间的紧张关系正在不断加剧。城市区域（city region）中地方政府的主要议题之一，就是关于文化设施供应、市区外围购物中心建设、机场扩建或公共交通管理等方面成本分担的问题。而其潜在议题，则是区域内部地方政府对于家庭和公司的激烈争夺所带来的财政问题。人们努力在这些问题上取得妥协，并制定新的合作规则。其特征是自下而上的，这是因为地方政府和州政府之间在政治上并没有一个法定的规划和决策层级（尽管次区域空间规划在德国有着长久的而且相当成功的传统）。一些城市区域率先建立了新的区域合作形式，如汉诺威（Hanover）和斯图加特（Stuttgart），鲁尔区不久也将成立一个新的区域权力机构“鲁尔地区联盟”（RVR: Regionalverband Ruhr），其他城市区域（如法兰克福以及城市州汉堡和不来梅）则仍在寻找政治上的折衷方法。其问题在于核心城市的腹地扩展到其他州地方政府的辖区范围，导致任何根本性的变革都更为困难。对于柏林这个城市州而言也同样如此，当它的某个政治计划覆盖整个城市州及其隶属于勃兰登堡州的腹地时，可能会很难得到勃兰登堡州的支持。
（8）城市开发和营销
在全球化以及个人机动性不断增强的时代，城市形象和识别性（image and identity）成为德国城市管理者和城市规划者的关注要点。在竞争日益激烈的环境中，使地方居民和企业对于所在场所产生情感依附，并且不管通过何种手段来吸引外部的关注都变得十分重要，例如为投资者提供优惠条件，通过媒体宣传引人注意的活动或赞美地方生活品质。在改善地方形象以及提升领导者和投资者对自己的评价的竞争中，德国越来越多的城市开始依赖于城市营销（urban marketing）。他们将任务委托给营销专家，希望这些专家能够明确指出城市的实力和弱点，以及机会和风险；并在此研究基础上制定政策进一步强化地方的特性，以市场营销的模式将城市推向外部世界。当前城市旅游不断强化的经济职能，正为此努力提供着支持。
此外，还有一些较为突出的地方政策问题，倍受媒体、规划师和地方政治家的关注，在下文中将进行简短介绍，作为对上述问题的补充和完善。
社会极化和空间隔离
有些令人惊讶的是，城市中不断增长的社会分异现象，以及由此导致的空间隔离问题并没有被纳入上述主要的城市问题中。在德国，福利国家和平等关系的全面终结，以及被忽视的制度改革和新社会价值观的形成，都对地方层面造成了巨大影响。城市区域逐渐分裂成为一个由功能性城市单元组合而成的拼凑体，例如上层阶级占据了高价地产，内城邻里中产阶级化；而贫困地区则充斥着大量的移民，失业率高于平均水平，学校质量低下，犯罪率居高不下。在过去，这些问题通常会得到强调，并在大量资金的支持下通过政策实施得以抑制；但如今，城市及其社会机制已无法再减缓所有这些由不断加剧的城市分异所带来的空间影响（Sautter, 2001）。不过，与欧洲西南部的其他城市（如巴黎、伦敦、罗马）相比，德国城市在此方面尚拥有较好的表现。
人口老龄化
德国人口的低出生率以及严格的移民政策，导致社会逐步趋向老龄化，同时对城市基础设施和住房政策造成全面影响。在许多内城和小规模的乡村城镇，由于学龄儿童减少，学校不得不关闭。社会中四代同堂现象的出现，也给城市带来了新的挑战。
老工业区棕地再开发
那些一度作为经济发展引擎坐落于老工业区的城市，如鲁尔区的多特蒙德、盖尔森基兴（Gelsenkirchen）和奥伯豪森（Oberhausen），萨尔区（Saar）的洪布鲁赫（Hombruch），如今却在为技术和结构改革带来的再发展问题而努力。在这些区域中，大量位于中心地带的棕地正等待新的投资。但由于缺少繁荣的地产市场和诱人的区位，以及土地开发的高成本和复杂的规章程序，这些都成为再开发的严重制约因素。城市将全部政策力量都聚焦于这些地区，试图发展创新理念，为它们提供欧洲、联邦或国家计划的支持，并将其投放在尼斯、巴塞罗那和慕尼黑地产交易的市场上。但是，德国经济发展的停滞，以及欧元流通意想不到的强劲，都导致在这种比较缺乏吸引力的区位进行新的生产和服务开发并没有多大的市场需求；而在这种棕地进行休闲和娱乐开发的项目取得的成功也十分有限。
火车站
在1990年代，一类曾引发政治家和开发商浓厚兴趣的开发项目，是通过公私合伙制对城市中心老火车站进行再开发，将其转化为极富魅力的具有购物和娱乐功能的现代化内城服务中心。其中仅有少数几个项目得以完成（如杜塞尔多夫和莱比锡），而其他项目（如斯图加特和多特蒙德）则因成本过于昂贵，或因至今无法引起投资者和银行家的兴趣，均以失败告终。
机场扩建
在整个欧洲范围内，选址于高度密城市区域的机场扩建计划，大多都遭到了居民和环境行动团体的全面反对。一方面，国际机场成为各个城市地区最大的雇主和经济发展的引擎；但另一方面，它们也对地方环境和交通设施造成了严重影响。尽管位于慕尼黑城市区域，作为目前德国第二大机场和国际枢纽站的新机场似乎没有引发多少争议，但在法兰克福、杜塞尔多夫和柏林的机场扩建计划却遭遇到大规模的反对，这对它们的批准程序和公共投资带来了巨大影响。在关于城市区域合作的所有争论中，机场问题是一个关键性话题。
可持续发展
可持续发展作为地方政府在20世纪最后10年中的重要内容，如今对于市民而言已经失去其绝大部分的吸引力，这是因为今天的城市正在预算制约的驱动下，将自身的任务局限于法律要求的范畴之内。1992年以来，德国有超过2 000个自治市启动了《21世纪议程》的进程，旨在提高公众对于可持续发展的认识（DIFU 1/2003: 16）。这些进程中包括了许多地方市民团体、教育机构和慈善组织的参与，引导了许多城市的地方环境行动规划及其实施计划的制定。在德国，高度的环境意识无疑可以归结于这种过程中参与者的积极性。随着地方政府推进和实施环境资源保护能力的下降，以及这一代专业行动者的逐步消失，市民参与似乎也随之消失。
显然，国家城市政策对于这类地方计划几乎难以造成直接影响。但是，作为规章的制定机构，基础设施发展（例如铁路和高速公路）的重要利益相关人以及基础设施建设公共资金的主要提供者，联邦政府仍然保持着支配性的地位（Kunzmann, 1998）。
下面简单介绍一下柏林的情况：这个城市获得了来自西德和东德的大量的政治和资金支持。随着1993年首都职能从波恩向柏林转移，柏林城市中原来相互隔离的两个区域都丢弃了各自原来的特殊身份，人们设想这一重新统一的城市将实现经济繁荣。但实际上，这些期望变得毫无意义。由于工业生产的衰落，杜塞尔多夫、慕尼黑和汉堡的银行和保险公司并未迁入柏林；各公司总部也没有重返这里，导致地方创新企业仍然十分薄弱；地产市场也显出萧条的景象。一个过于庞大的公共行政系统消耗了绝大部分的地方预算，当前城市存在着巨大的财政问题。显然，城市在物质空间、经济和精神上的重新统一，将需要比预期更为长久的时间历程（Kunzmann, 2004）。
1990年代中期以来国家和州的城市政策
鉴于德国体制结构的具体情况，由联邦政府制定单一而全面的城市政策将很难实现有效接合。不过，在这种国家政策中仍然清晰地提出了许多关注城市发展中重大问题的目标要素。下面将对最重要的几项政策和计划进行简要介绍。
1996年，联邦政府针对城市内部差异性日益加剧的现象，与16个州联手推出了一项计划——“社会整合的城市”（Die Soziale Stadt）。这项计划旨在为城市复兴政策引入一种创新方法，通过集中资源（在就业、经济、生态、社会事务、青少年、文化和城市发展等领域的政策），鼓励所有机构和利益相关群体开展合作，并动员邻里中的居民共同参与。这一雄心勃勃且极富挑战性的计划在1999年正式启动，其基本理念在于强化公民社会，并实现移民和弱势群体的社会整合；其目的则是为自我持续（self sustained）的社区发展提供新的推动力，同时也试图表达一种新的对于分权化地区管理和政策的更加深入和实质性的理解，它需要应对弱势群体社区所面临的各种问题（DIFU, 2002）。
最初，通过各州提名，共有123个自治市下的161个行政区在这个为期4年的计划（1999—2003）中接受财政支持。2001年期间，另外又增加了88个行政区，这样就有184个自治市参与了这项计划。每年提供的资金达3亿欧元（其中1亿来自联邦政府），用于支持这些城市实现邻里的社会稳定和改善多种族居民的居住状况。此外，各州选出一个示范区，为开展更为全面的行动提供具体的实际支持。德国城市事务研究院（DIFU）负责协调此项计划，为各个参与计划的自治市提供联系和建议，并向参与者和广大公众发布信息。为计划提供的资金主要用于改善城市物质条件、提供社会基础设施、增强市民意识，以及与规划师和社会工作者签订工作合约。
该计划的目标包括：
● 基于城市整体发展的视角，为相关邻里制定全面的空间战略；
● 推动地方居民、店主和机构在邻里发展中发挥积极作用，培育自我持续的社区结构；
● 支持自治市建立可持续的地方组织和管理结构；
● 制定计划，并使其成为一个开放性的过程和相互学习的经历；
● 学习如何将不同预算约束线（budget lines）综合使用于空间整合行动中。
根据计划要求，被支持的主要对象包括以下三类地区：（1）1960—1980年代在城市郊区形成的高密度居住区，这些地区通常管理混乱，聚集着大量低收入家庭和移民，失业率较高，破损严重；（2）19世纪末到20世纪初在内城边缘形成的城市住区；（3）冷战结束后废弃的军营和战俘营。这项计划主要的空间目标和利益对象是“具有特殊发展需求的城市贫困区”集中的城市群地区，如柏林、不来梅，以及莱茵—鲁尔、莱茵—美因和萨尔大都市区。
这项计划已经引起大量的政治关注和媒体的兴趣。同时，它无疑也引起了公众对于贫困社区的注意。地方政府更是从各计划支持项目中获取了丰富经验，学会了如何更好地处理这类城市住区中的问题。在柏林城市州，通过向指定地区分配有限预算从而促进邻里参与的创新方法，已经引起人们的特别兴趣，并已在其他地方推行。也有批评意见认为，这会给某些入选邻里带来负面的名声，因为它们将不可避免地成为地方报纸等媒体关注的焦点。计划的第一阶段在2003年已成功结束，现在第二阶段正在实施进程中。同时，还有另外一对新的孪生计划作为补充——“东部城市更新”（Umbau Ost）和“西部城市更新”（Umbau West）计划。
为期8年的“东部城市更新”计划始于2002年，旨在推进东德可持续的城市发展和平稳的住房市场，针对经济和人口下降所引发的地方住房市场的诸多问题。由于地方需求的短缺，住房市场中越来越多的租赁公寓被空置。例如，预计到2015年，科特布斯市（Cottbus）102 000城市居民中流失人口将达16 000人。评估显示，目前东德城市中约有110万套公寓住宅处于空置状态。雄心勃勃的“东部城市复兴”计划一方面选择那些区位和住房质量较好的地区，推进私有住房的拥有量，改善现有住房的空置状况；同时针对那些在住房市场上已经无法正常运转的地区，大规模拆除社会主义时期建设的预制式公寓楼。计划以内城复兴为重点，并全面阻止在城市边缘地带新建住房的开发行为。对于预计2030年东德住房的过度供应量，各种计算结果显示从25万套到超过100万套不等。借鉴“社会整合的城市”（Die Soziale Stadt）的经验，计划将采用一系列措施提供资助，包括信用贷款或针对衰落中城市地区的战略规划。受益人包括地方政府以及公共或私人的住房公司。从2002到2008年，联邦和州政府将总共提供27亿欧元。其中46%用于拆迁，54%用于城市更新和邻里改造。权威人士认为，成本计算与实际需要相比差了很多，因为其中忽视了地方物质和社会基础设施配套建设所需的巨额成本（BBR, 2003a; 2003b, 2003d）。
“西部城市复兴”计划在同一年启动，旨在解决某些西德城市中由于人口减少和经济衰退带来的空间问题。迄今为止，共有11个城市入选作为试点推行计划，其中包括不来梅、威廉港（Wilhelmshaven）、皮尔马森斯（Pirmasens）、弗尔克林根（V歭klingen）、扎耳茨吉特（Salzgitter）和奥尔—埃肯施维克（Oer-Erkenschwick）等。在这些城市中，由于地方经济基础产业（钢铁生产、造船、采煤等产业）的衰退，显示出城市经济衰落的征兆。 “西部城市复兴”计划鼓励这些城市探索新的理念和实效性方法来适当地减轻负担，尤其着重探讨如何采用积极主动的方法，以及实现与政治家、地方利益相关群体、居民和媒体之间的沟通与联系。因而，减负被视为面向未来的一个机会，而不是让负担永远无法摆脱。对于11个城市而言，这意味着应慎重适应或改变城市规划法律框架和激励措施的性质。由此，它转变了城市规划的基本原理，从原来增长背景下的投资引导，转向推动城市建成区域对于逐步衰退局面的适应。在计划中预见性地提出一种名为“推动项目”（impulse projects）的方法，具体包括拆除1960年代建设的空置住房、改善贫困邻里的开放空间、重新利用废弃的工业建筑，以及振兴内城的零售业活动等措施。在其潜在的政治议程中，还有另一个目标是平息一些西德地方政府因面向东德的大规模转移支付而产生的不满情绪（MSWKS, 2004）。
1990年代期间，联邦政府在“实验性住房和城市发展计划”（ExWoSt）的传统研究领域（指那些具有明确的调查研究和解释性特征的研究领域）和城市竞争领域中，还推行了一些其他新的城市政策，旨在论证地方政府应如何应对预期的城市发展问题。考虑到德国特定的体制背景，正是这种论证（demonstrative）的特性，使得联邦政府可以启动政策创新行动。到2004年， 7个此类研究仍在进行中，另外19个1990年代期间开展的研究已经完成。
另一项重要的计划被称为“空间规划示范项目”（Demonstration Projects of Spatial Planning），其目的在于推动并强化城市地区成为有效空间发展的行动平台。“城市网络”（St奷tenetze）计划作为其中的组成内容，鼓励城市地区中的地方政府通过合作的方式，实现更为有效的城市发展。因此，网络中的成员城市必须认同和支持相互之间共有的项目和措施。其行动领域包括市场与公众的联系、经济支持、教育、城镇扩展和土地管理，以及交通和旅游等。1997—2000年期间，共有12个城市网络得到支持，包括MAI ——慕尼黑、奥格斯堡、英格斯塔德（M焠chen-Augsburg- Ingolstadt）、位于德国和荷兰边境莱茵河流域的ANKE，以及汉诺威的世界博览会地区。其中，汉诺威世界博览会地区的建设尤为成功。它创建于1995年，由汉诺威（主办2000年世界博览会）周边第二圈环线上的城市组成，各城市的地方政策需要与它们所在城市地区的发展战略保持一致。该计划成功地实现了设计者的预期目标，并将城市网络的概念向外传播。许多参与计划的城市网络都认识到，即使在计划提供的联邦资助中止后，仍然需要后续活动的推进，为此它们创办了一个城市网络论坛（Forum Urban Networks），作为实现长期交流和信息交换的重要途径（BBR, 2000b）。
还有一个类似的活动是名为“未来地区”（Regionen der Zukunft）的竞赛，它始于1997年。参与竞争的地区被要求面向未来可持续的空间发展提出创新措施。这些地区既包括汉堡、斯图加特、莱茵—美因（法兰克福）等大都市地区，也有位于巴伐利亚、北莱茵—威斯特法伦和勃兰登堡等州的小规模乡村地区，它们在规模和发展目标上都存在显著差异。竞赛推出的各种项目成为促进各地区学习区域间合作的典范，涉及领域包括土地利用与交通的关系、能源流、环境友好型产业的发展，以及开放空间的保护等。地区合作计划中的第一批措施在2000年开始实施；同时利用柏林举办“21世纪城市大会”（URBAN 21 Conference）的时机，选择最佳示范地区进行宣传展示。2001—2003年期间，一个小型后续计划推动建成了8个所谓的“试点区”（model region），其目标旨在制定可持续发展的推广战略，并为地区发展提供理论指导。
“未来城市”（Cities of the Future）计划作为“实验性住房和城市发展计划”（ExWoSt Programme, 1996-2003）的组成部分，旨在详细描述和检验一系列以实践为基础来评价城市可持续发展的定量和定性指标。所谓的“启动项目”（impulse projects）首先在4个城市开展，其中包括西德的海德堡（Heidelberg）和明斯特（M焠ster），以及东德的德绍城（Dessau）和居斯特罗（G焥trow）。在城市发展战略的综合内容分类中，如“城市废弃地的重新使用”、“步行道吸引力的提升”、“城市邻里自主活动的开展”等，成为模范城市评选中24项指标的鉴别基础。在这种实践的基础上，德国的所有城市都被建议以这24项指标作为城市发展政策评估的基础。
“实验性住房和城市发展计划”中还包括其他几项仍在进行中的内容：
● “3stadt2计划”，是其中的一项小型计划，旨在探讨市民、投资商和公共部门之间的新型合作形式。该计划于2001年开始，根据公私合作的模式，为德国5个城市中的具体项目提供支持，其目标在于增进三方合作效率；
● “公共空间计划”，旨在推动城市公共空间成为提升城市品质的重要元素，计划日程从2002至2005年，参与计划的7个城市都致力于实现公共空间的综合管理；
● “城市发展和交通计划”，计划日程从2000至2003年，选择在大量城市实验可推广的机动管理理念，从而推进土地利用和公共交通发展之间更好的整合。
● “性别主流化和城市发展计划”，该计划正处于实施阶段，旨在探索城市发展过程中如何更好地解决性别问题。在2004年初开始的首批试验计划中，选择了普尔海姆（Pulheim）、德绍城和不来梅作为示范城市。
上述所有政策的推行，都旨在提高公众对于已经感受或预料到的德国城市问题的认知。考虑到在国家层面运作的联邦系统对于州政府十分有限的控制能力，可以说这些政策都是极富说服力的。城市政府满怀激情地带着对地方的承诺参与其中，这给了它们一个契机，可以检验新的方法，分享实践经验，提高居民、利益群体和媒体的意识，以及向地方政治家证明更多面向未来解决地方问题的方法是有意义的。当然，由此也产生了另一个争论，即认为它们可以从中获得一定的资金支持，用于支付此类试验方法和外部咨询服务的额外成本。
此外，还需要提到另外一项城市政策计划，尽管它并不是由联邦交通、建设和住房部发起的。根据联邦教育和研究管理部（Bundesministerium f焤 Bildung und Wissen-schaft）的特殊预算约束线要求，“城市2030”（Stadt 2030）计划在2001—2003年间获得支持。其目标在于通过鼓励地方政府为了实现城市2030年的美好远景进行投资，从而展望未来的城市发展。在100个申请者中，最终选出21个城市或城市网络参与这项期限很短、高强度而又拥有充裕资助的研究计划。根据规则要求，地方政府必须与来自大学规划院系的咨询团体共同合作，为城市应对未来挑战制定可推广策略。推动实践领域与科学界之间的持续对话，成为这项雄心勃勃的计划的一个关键性目标。该计划最终形成以下三种项目：其一，在人口高密度的城市地区，寻求社区间更好的合作方法；其二，应对有关社会极化和空间分裂的问题；其三，在全球化和结构性改革背景下，强化地方形象和特征的活动。例如，其中一个项目是解决鲁尔区的城市间合作问题。经过为期两年的计划进程，8个自治市提出许多发展理念，用以推进更为有效的土地利用开发，促进地方政府、市民和大学的参与。这一计划成为德国战后迄今为止最大规模的城市政策研究活动，于2003年秋季结束。德国城市事务研究院（DIFU）将出版一份关于此项计划的结论性评估报告，提出对德国未来城市发展的建议。此项计划的长远影响仍将继续显现。
除了这项在国家层面开展的计划之外，德国绝大部分的州都制定了各自的城市政策议程。北莱茵—威斯特法伦（North Rhine Westphalia）作为德国最大也是人口最密集的州（拥有1 800万人口），正在寻求广泛的政策，为地方政府的城市开发和再开发过程提供支持。
一项被称为“重返城市中心”旨在推进内城开发的计划，在鼓励地方政府参与方面取得了显著成功（MSWKS, 2003）。这项计划开始于1999年，包括规划和住房部（Ministry of Planning and Housing）、多个城市当局以及两个大型私有百货公司的共同参与，并首先作为一项试验性计划在10个城市推行，随后在每年都继续开展。那些受到经济衰退和郊区购物中心竞争的影响，并希望通过增强地方特征和文化形象实现城市中心和次中心复兴的自治市，可以在各年度提交申请。一旦申请得到批准，就能获得对于所提议活动的支持。1999—2003年间，在296项申请中共有112个项目获胜入选。作为其中的一项原则，所提议的地方活动必须结合城市复兴过程中的各项物质、文化和经济要素，展示公私合作机制的作用。这项计划在提升私人部门的投入资金、动员地方利益群体，以及吸引大众和媒体兴趣等方面，都取得了相当的成功。大部分城市在报告中都提到了对于地方产生的积极影响。其间，这一观念还吸引了德国其它州的兴趣。黑森州（Hesse）和下萨克森州（Lower Saxony）最近都启动了十分类似的计划。而拥有密集城镇体系的巴登—符腾堡州（Baden- W焤ttemberg），则正在实施一项支持中小城市发展的成功计划。
此外，还有两个项目同样值得介绍。在2001年，北莱茵—威斯特法伦州议会启动了“城市未来授权”（Kommission Zukunft der Stadt）项目，旨在研究州内城市的未来。关于这项活动的全面成果最近已经出版，其中包括对于州内城市未来发展的各种建议，回应了最近三年实践过程中暴露出的所有问题（Landtag NRW, 2004）。另外一项由州政府发起的计划名为“城市建设文化”（StadtBauKultur），与多个公共、半公共和私人机构共同合作，包括各种建筑师与工程师协会、工商业联合会、地方政府协会，以及住房协会和艺术家协会。在其中一个成功的项目中，探讨了城市商业中心的未来发展（StadtBauKultur NRW, 2003）。
另外，还有三种由州政府控制的财政手段，必须纳入上述关于城市的重要计划中，从而提供一个关于德国城市政策的完整描述。这些对城市发展产生重大影响的财政手段包括：
● “地产津贴”（Eigenheimzulage） ——基于一种慷慨的意识形态，为房主提供津贴，旨在推动住房自有，但与国际水平相比仍然偏低。有人质疑这种补助形式，通过鼓励中产阶级家庭建设独立式住宅或购买新公寓而并非租赁的方式，将对郊区化、城市蔓延和土地消费产生重大影响；
● “单位通勤距离的统一费率”（Pendlerpauschale） ——为通勤者从居住地到工作地被迫承担的附加成本提供补偿，这一费用由于可以从收入税中扣除，因而受到小汽车使用者的欢迎，但不利于公共交通的使用，同时还可能推进郊区化进程。通勤距离越长，通勤者可以从其税收债务中扣除的附加成本就越高；
● “产业税”（Gewerbesteuer）——作为地方政府的重要收入来源，生产部门的地方公司必须缴纳此税，而且自2004年开始，根据上议院通过的决议，即使服务部门的公司和自由职业者（如建筑师或法律公司）也被包括在内。地方政府可以自行设置税率，这已经成为社区间竞争中一个极富争议的问题。产业税主要由中小规模的公司交纳，而许多大规模的跨国企业（如位于慕尼黑的BMW），却可以借助于国际会计准则来免除支付此项地方税。
我们应该理解，上述三项手段都是十分敏感的政治问题。无论联邦政府如何试图改变甚至废除它们（这也是近年来经常出现的情况），各个利益团体和潜在受益人都会反对任何增加他们成本的变革。
欧洲政策对于德国城市的影响
显然，不管以何种方式，所有的欧洲政策都将对德国城市产生各种直接或间接的影响。在过去数十年间，与北美和亚洲的竞争曾经是欧洲计划中超越一切的目标。因此，建立一个统一的欧洲市场以及欧盟东扩被视为实现这一目标最重要的两个政策内容。绝大部分的欧洲部门政策，以及地区和某些城市政策，都旨在通过提升城市和城市地区的竞争力来加强欧洲的经济实力。由于现实中欧洲政策（除了农业政策）的大部分目标群体和受益人都聚集在人口高度密集的地区，这无疑将进一步强化全欧洲范围内面向未来的创新活动在大都市地区的聚集，而这一聚集趋势也是全球化和结构性改革的必然结果。
联邦政府深刻认识到上述结果及其影响作用，因此早在1996年就与下属各州在确立少数欧洲大都市地区的问题上达成了共识。除了汉诺威和纽伦堡城市地区之外，德国所有大城市地区都获得了新的确认（MURL, 1997）。但是，除了传达这些新的确认结果以外，后来并没有发生太多变化；而在德国《空间规划法》中要求的关于在德国创造平等生活条件的政策，却逐渐失去了政策支持。
德国的自治市通过多种途径从欧洲政策中获益。由于东德的5个州被指定为一个目标区域，因而其中的各个城市可以分别在不同的欧盟计划（URBAN，INTERREG等）中申请大量的资金支持。反过来，鲁尔和萨尔地区的城市又能因为它们所在地区而双重受益，例如在其致力于工业地区的复兴过程中曾获得大量支持。鲁尔区的埃姆歇公园国际建筑展（IBA Emscher Park）的重建计划作为一项为期10年（1989—1999年）且极具创新的活动，它的许多项目都得到欧洲区域基金（European Regional Fund）的赞助。与此相似， 萨尔地区的弗尔克林根（V歭klingen）对于世界遗产铸造厂的保护，正因为欧盟的充分资助而变得可能。
许多德国城市已经成功申请获得了URBAN I和II计划下欧盟区域发展基金（ EFRE）和社会基金（ESF）的支持。1994—1999年期间，12个城市（其中9个来自东德）利用欧盟的共同资助（1.1亿欧元）开展邻里改造项目。在2000—2006年的二期计划中，另外选出12个城市（其中7个来自西德）获得共计14.87亿欧元的资助。根据欧盟的要求，这些城市将探讨实现城市进步的整合性创新途径（例如提升企业家精神，创造就业岗位，设计公共空间，改善文化、旅游、社会和休闲设施，以及促进社会整合和不同种族之间交流的方法）。因此，各个项目出现在各地并体现了充分的公共参与。很明显，如果没有欧盟的大量资金资助，绝大部分项目将不可能得以开展，或至少难以获得如此高度的政治认同。即使在资助阶段结束后，一个由私人部门支持的德国—澳大利亚“城市网络”计划仍将继续保持成员城市之间的联系，并促进向其他德国城市传播和推广经验成果，由此实现与欧盟计划中最佳实践标准的交流。
与此相似，许多自治市（主要指那些位于边境地区的自治市）也从INTERREG计划中获益。27个这样的边境地区已被正式纳入制度体系。1996—1999年期间，INTERREG II中的 A、C计划为边境地区的联合发展活动和跨国合作提供支持。在欧洲委员会发动的INTERREG III的A、B计划（2000—2006年）中，有4个跨边境地区发展计划涉及德国（共有5个），其中2个是德国—波兰发展项目，1个是德国—荷兰以及德国—奥地利—瑞士的边境地区的项目，还有1个针对大阿尔卑斯地区。在此项计划中，德国共获得了7.37亿欧元，这一财政收入补充到德国已获得的欧盟区域基金和社会基金中。
最后，还必须提到欧洲空间发展战略（ESDP）。与欧盟其他国家形成对比的是，这一发展战略在德国几乎没有获得赞扬。部分原因是由于德国地区和空间规划以及发展计划已经贯彻实行了ESDP中的大部分原则，例如多中心发展模式或可持续的交通系统。这同时也反映出，在德国经济发展停滞时期空间规划很难获得政治支持。然而，ESDP仍被视为研究国家空间发展问题的重要参考。此外，尽管更多是间接地，但ESDP向联邦和地方规划师提出了挑战，促使他们在空间发展战略研究中较少受到常规方法的局限。
全面评估
在过去10年间，由于受国家经济和社会发展以及公共部门资金显著减少的影响，德国城市政策的性质和重点已经逐渐发生改变。其中最主要的变化是什么，它们又如何对各个城市产生影响？
首先，人们对于城市发展中环境问题的关注逐步转向对社会问题的关注，这既反映出德国城市中结构性就业调整导致的社会问题不断增长，也反映出福利国家的终结。但是，尽管对环境问题的关注已经不再占据地方政策的支配地位，但它们仍然与日常规划和发展决策密切相关。
第二，地方公共设施和公用事业的发展和管理越来越依赖于地方的公私合作机制，并且更加强调经济效益，或那些具有重大文化意义的旗舰项目。尽管这样的合作机制通常会加快规划和决策进程的速度，但同时也会倾向于忽视社会和环境问题。
第三，公共预算的减少促使联邦政府从全国的广泛视角转向竞争性的激励计划。城市（不仅仅限于东德的城市）必须与其他城市共同参与各项计划的竞争，才能获得联邦计划的资金支持。尤其那些设法提出符合要求的创新建议的城市，将成为新政策环境的受益者。在某种程度上，这更像是一种面向胜利者而不是面向失败者的政策环境，尽管失败者仍然可以获得政治同情心和补偿性支持。
第四，德国城市发展中社会层面的问题正逐步成为地方政府的负担。在过去，对于城市中的社会差异，经常通过相对慷慨和平稳的联邦福利计划得以缓解，或被掩盖。但大量证据显示，未来将会有所不同。城市差异开始不断扩大，并将日益显著。因此，社会隔离和社会压力将在城市中蔓延。某些城市中较为不稳定的地区，将面对不断增长的社会压力；而与此同时，那些在欧洲颇受赞誉的世界城市将继续拥有其宝贵的资产——富有魅力的城市建筑和中产阶级化的内城，以及洋溢着知识气息的街区。
第五，尽管根植于已有的多层级制度体系，但受到规划和决策中传统的对流原则（counter-current principle）的影响，越来越多的自治市开始在城市地区范围内启动各自的社区合作机制，其目的在于克服由当前地方和州之间法律不明确领域所导致的混乱组织和管理环境的制约。通过共同商议签署合约来解决特定的城市地区问题，已经成为地方政府一项日益普遍的日常事务。
在未来一段时期内，德国将不得不应对重新统一带来的空间、经济和社会等各方面的问题。研究如何解决问题的模式是可行的，但其应用却往往因为政体的缺陷、地方可用资金和人力资源的缺乏、社会价值观的转变，以及媒体支配下的政治环境等原因而变得困难。欧盟东扩对于德国而言，并不会使其解决大都市地区及其外围自治市中不断增加的问题变得更加容易；即便是东欧新成员国加入欧盟可能对全国各城市所带来的影响，也没有在德国引起多少关注。不过，由于存在着需要对德国福利国家进行重新定义的根本性争论，欧洲层面的城市政策仍然难以吸引国内的主要兴趣。当前正在进行的战后福利国家改革，对于德国城市和城市地区可能带来的影响仍然被过低估计。未来将会有所不同。