关键词：瑞典土地银行；土地管理；上海土地储备管理；制度比较
Keywords：Land Banking in Sweden; Land Management; Management of the Land Banking in Shanghai; Institution Comparison
摘要：
本文从土地储备机制研究角度，阐述瑞典土地银行建立的背景、意义、原则和内容，比较中外土地储备运作机制的制度、运作模式和政府管理等方面的异同，研究瑞典土地银行成功的运作经验，提出对上海土地储备管理有一定借鉴价值的政策建议。
Abstract：
From the comparison of the mechanism study of the land banking, the author illustrates the background, significance, principles, and content of the mechanism of the land banking in Sweden, and makes analysis the institution, operation mode and management of the land banking both in Sweden and in Shanghai, and makes the research about the successful experiences of the land banking in Sweden, and puts forward the operative suggestions of the land banking policies in Shanghai.
1 导言
建立和完善上海土地储备制度应遵循可持续发展、市场化和强化土地市场管理的基本原则，采取政府主导型、市场化运作、市区两级机构联手合作的土地储备机制。实施土地储备中长期规划和战略，有赖于土地储备机制、法规政策制度、运作载体和专业机构、政府行为与市场化运作等一系列外部环境和内在机制的建立和完善。为此，本文从土地储备机制研究角度，主要阐述瑞典土地银行建立的背景、意义、原则和内容，比较中外土地储备运作机制的制度、运作模式和政府管理等方面异同，研究瑞典土地银行成功的运作经验，提出对上海土地储备管理有一定借鉴价值的政策建议。
在20世纪初，瑞典政府为抑止由本土移居美国的大规模的移民潮，决定建立土地银行以便为民众提供大量的以及合理价位的土地和房屋，从而实施土地储备的行为。瑞典虽然从未出现过因城市人口迅速增长而导致的住房问题，但在瑞典乃至北欧的社会公共福利制度中，为所有人营造优良的居住环境并提供合适的住宅是其重要内容。与国内土地储备制度相类似的国外土地管理制度大致有三种：土地征用制度（eminent domain）、土地先买权制度（the priority of the land firstly brought ）和土地银行制度（land banking或public land-banking）。
与其目的和背景完全不同，上海自1996年在全国率先组建土地储备机构，其土地储备运作行为基本上没有行政强制性，而具有较强的市场性。自2002年，市政府组建成立了城市土地储备中心作为土地储备运作机构，成立地产集团作为土地储备运作载体；2004年土地储备法规的出台，标志着具有创新性的上海土地储备制度正式建立。上海实现"政府主导、市场运作、市区联手、分责共享"的土地储备机制，其目的是增强政府对土地市场调控力度，改进土地供应方式，确保政府对土地的增值收益。建立土地储备机制的意义在于深化土地使用制度改革，推进城市规划的贯彻和实施。
2 瑞典土地银行与上海土地储备的背景、对象与特点比较
瑞典的土地银行是中央银行直接参与土地市场管理的机构，是由政府公共机构在土地尚未开发利用前获取并持有其权利，用以未来开发所实现公共利益的机构。其特点主要是：通过土地银行将具有升值潜力的土地收归国有，在土地整理后用于社会公共设施建设；土地银行也是政府干预土地市场、制止私有垄断土地的重要手段，在市场土地价格过高时抛售土地和在地价过低时吸纳土地来调控土地市场。政府基于推行社会福利政策以解决城市人口的急剧增加而导致土地与住宅供需矛盾，以及为控制地价而将城市周边的农地和庄园土地纳入储备范围用于未来城市扩张的需要。如瑞典政府二十世纪初在斯德哥尔摩市周边储备的土地范围是其中心城区面积的两倍，使得斯德哥尔摩市在未来几十年的大规模地城市建设过程中大量地使用储备的公共土地；中心城区内部闲置土地大多数被收购储备用于市政公共设施建设和环境建设。
由于国家和社会所有制与土地使用制度的差异，瑞典的土地银行与我国的土地储备在本质上有着许多区别，瑞典的土地银行一般是采取竞争性收购而非强制性购买的投资行为；而国内的土地储备是特定的政府行为，是政府基于社会公共利益目的所从事的土地管理特有权利，只有政府及其授权机构才能依法从事征用、收回、收购或者围垦土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。
3 土地储备的目的、原则与程序的比较
土地银行是瑞典政府土地管理机构实施土地管理和开发利用的主要手段，有效解决城市发展中遇到的诸如住房短缺、市政与交通设施改造、绿地与学校等公益性用地、新区开发与旧城更新等问题。根据政府对私人土地所有者从土地获益的政策的不同，瑞典土地银行是以实现公共福利政策为目的，实施土地投资收购、加工和整理、开发使用，私人土地所有者一般是服从于政府对土地公共利用的需要。
瑞典政府获取土地的时机因土地储备的目标不同而有差异，往往是超前、无特定具体用途、未明确使用、有目的性地收购成片土地，用于保证取得的土地不受预期因素的影响而增加取得成本，政府的行动一般处于秘密状态下按照计划程序进行，得以行使征收权和优先购买权；或者配以相关土地规划法令和土地管理措施阻止土地投机行为，并有效地抑制地价上涨。瑞典政府在处置储备土地之前都进行土地整理工作，使土地具备足够的开发条件能满足受让人的开发目的，从而减少开发时间和成本的不确定性，多采用出租土地处置方式从而使政府获得土地增值部分收益。瑞典土地储备一般由地方政府来制定主导政策，由城市政府或区域性机构参与并通过影响地方政府而共同执行土地储备政策。具体的收储开发行为和募集资金活动一般都由专门成立的公营或者公私合营机构负责，主要通过政府补助、税收或贷款以及发行土地债券而取得资金来源。
国内土地储备含有多种目的，其中通过政府实施土地储备来强制性获取土地增值收益在某种程度上类似于国外土地增值税、土地占有税等税费的作用。国内土地储备更多地是政府在宏观经济调控过程中加强对土地市场管理的重要手段，而瑞典土地银行是在私有制下政府有效控制城市土地开发并实施城市公共利益建设有效的土地运作机制，土地银行运作由政府所属的专门机构或政府控制的土地专门机构例如瑞典土地储备专业银行等机构来实施，其运作过程一般由土地收购、土地存储和土地出让等程序组成。通常先由土地规划和城市建设专门机构负责征询需要收购那些因城市公共建设需要面临发展潜力的土地的私人所有者，告知其规划政策依据、收购条件和权利义务，如果土地所有者不接受这些条件，则由地方法院来协调仲裁和最终裁决。由于政府拥有因实施城市公共利益建设对土地的优先征购权，因此当土地机构需要收购土地时，土地所有者一般必须将土地出售给政府。政府取得土地后储备较长时间，并做好平整土地、修铺道路、供水和排污、绿地等市政设施的前期开发，根据计划有目的地用于城市建设和社区公共福利建设。
目前国内城市土地储备基本上采取政府主导、市场运作模式，实施政府强制垄断土地一级市场，采取土地强制储备和土地交易许可相结合，侧重于对经营性建设用地的收购、储备和出让，对非经营性用地、社会公益用地、城市建设用地等并不作为土地储备机构收储范围，而采用政府土地征用和交易许可制度。
由于土地私有制在某种程度上阻碍了城市规划建设的实施，基于公共利益的需要瑞典政府在合理利用城市土地上也采用土地征用，这是政府为了公共目的而强制取得私有土地并给予补偿的一种行为，其性质可以看成是政府的强制购买，但并不属于一般土地交易的范畴。由于土地征用是政府为了公共利益而采取的行政行为，它一般具有以下四个特征：公共目的性、强制性、权属转移性和补偿性。土地征用补偿标准在不同时期主要遵循：完全补偿、不完全补偿、相当补偿的原则。
自1904年瑞典开始推行土地公共所有的政策，一旦收购了的土地便永久成为公共所有土地，再不能出让给私人所有。至1964年，斯德哥尔摩市已将70%的土地变为公有地，由于瑞典奖励市镇村的土地公有政策，在开发建设以前取得土地，所以很容易实现城市规划，也减少了土地投机交易。在20世纪初期，瑞典为了实施城市规划曾确立政府对土地先行取得的规定，原则上采用市场收买的方式而不是征购，仅对城市道路、公园、广场、交通设施等公共用地才能征购。1953年以后，才允许在市镇村规划区域内对规划建设的居住用地也可以实施征购。1968年，瑞典实行土地优先购买权以有效地控制土地动态，并定期公布因优先购买所得的利益。1972年土地管理法规定，按照土地登记的宗地单元进行申请、公示和确权，除商业、住宅、工业用地外其它农林、河流水系等权属变化并不影响宗地空间单元变更，不允许每一宗地拆分交易行为。
通常瑞典政府购入土地与出让土地在量上保持一定平衡比例关系。一方面，为了让储备的土地升值，如斯德哥尔摩市的土地价格与生活消费价格指数趋于一致；另一方面，转让出去的土地只是土地银行中小部分已进行了前期开发的土地，大部分还未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农地也需要继续投入使用。
根据城市建设用地的需要，政府将那些经过一段时间储备并已完成前期开发的熟地，分期分批地推向市场。如瑞典土地法律规定，住宅用地的租赁期为60年，工业用地为50年，商业用地为26年。当租赁到期时，政府有权收回或重新出租土地。经过储备进入市场的土地，其出让价格并不取决于政府在该土地上所投入的实际费用（政府实际投入费用包括购地费用、贷款利息和前期开发费用等），而取决于该土地的使用性质。具体来说，商业用地的出让价格总是高于政府投入该土地的实际费用，而福利性住宅用地和公益设施用地的租售价则低于市场价。
土地银行计划一般由政府所属的土地专门机构来执行。如斯德哥尔摩市政厅不动产委员会的主要职责是负责制定土地收储计划，确定土地征购范围，与土地所有者协商收购土地；负责筹集和使用收购土地资金，监督管理收储土地前期开发过程；为市政设施项目选择建设商，以及落实城市住宅规划和建设等。
4 土地储备补偿价格、范围与内容的比较
为了抑制土地投机，瑞典对土地征用补偿价格的计算是以10年前该土地的基准价格为准，大多数土地补偿价格是十年前农地或相当于农地的价格购得的。瑞典政府为了实现土地利用计划可以征用，但这种土地不准转让。
对于城市再开发地区和城市历史环境保护地区实施城市规划，瑞典政府扩大了土地征购范围：在再开发地区内及其周边，如果土地机构分析实施土地开发后会导致地价增值时，就需要征购土地为公有地；在保存历史性建筑地区内的土地可以征购；未实施城市规划的地区、难以实施城市远期规划的地区，或者是一部分土地所有者不愿出售土地导致影响整个地区建设的土地都可以征购。
同时还规定，在编制规划期间区域内的土地在2年以内禁止土地交易和建筑活动，以免影响城市规划的实施；规划批准后凡是与规划不符的建筑活动原则上都不予许可；被规划为公共设施用地的土地以及除降价出售以外已不能利用的土地，土地所有者具有可以向政府申请收购的权利。
瑞典土地征用补偿内容包括：① 土地（包括建筑物）的补偿，除以土地市场价格给予补偿外并不得给予被征用人其他优惠；② 剩余地的分割或损害补偿，对由于征地而造成的土地市场价格降低而给予补偿；③ 租赁权损失补偿；补偿因契约未到期及因土地征用而导致的损害；④ 搬迁和经营损失补偿；⑤ 其他间接补偿（如代理律师费用、维护权利费等）。
从补偿标准和内容来看，国外土地银行和国内的土地储备的做法有着本质区别。国外土地银行对私有土地的收购必须依据土地市场价进行补偿，包括地价和地上物及其他补偿。而国内的土地储备补偿只是对现占有使用者前期投入或搬迁行为的成本补偿，是对原土地使用方的一种成本和再投入的补偿，以及用农业产值补偿标准对集体土地来实施征用。
5 土地储备融资与法律的比较
为了扩大融资渠道，斯德哥尔摩市政府是通过政府税收、政府贷款、养老保险基金、银行贷款、瑞典国家银行发行的公债等融资渠道来支付土地的征购费用，此外还利用土地银行出租和出售的土地收入来征购土地。同时，瑞典的立法机构还相应制定颁布一系列法律，规定政府对土地拥有优先征用权来配合土地银行计划的进行。对于政府希望征购的土地，土地所有者只能卖给政府，这对于土地从分散的私有者集中到政府起到了重要的法律保障作用。
又如，斯德哥尔摩市的资本收益税对储备时间长的土地带有明显的倾斜性，对土地征购后7年内售出的，其收益的100%需要课税，而储备期超过10年的土地交易则无需课税，这影响了斯德哥尔摩市土地银行的土地储备期限。为保护农业和林业，1907年斯德哥尔摩市政厅通过的一项法案规定，对政府拥有目前还不具备开发条件而远期规划实施的土地，可以以名义租费出租给农场和森林土地的业主等。
瑞典土地银行储备体系得以实行，是由于其立法机构根据土地银行实施各环节制定的一系列法律相互匹配。我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》为土地收购、储备、出让机制的建立提供了法律依据，但在建立土地银行储备体系的具体操作上，国家有关法律法规还是空白，还有待制定一系列操作性强的土地使用权收购、储备、出让管理办法，以保障土地银行储备机制的正常运作。
建立土地银行储备体系，尤其是土地的直接储备，需要巨大的资金支持，我们可以借鉴瑞典土地储备制度中实行的“土地资产证券化”和“房地产证券化”，提供将土地资产和金融资本有机结合的成功经验，建立土地储备基金、发行土地储备债券、实行换地权益书等制度，可以吸纳多种社会资金参与土地储备，降低资金成本，分散资金风险，探索适合上海土地市场和资本市场条件融资的创新工具，这是尤为迫切的。
6 瑞典土地银行经验对上海土地储备管理的启示
由于国情和实行的土地制度不同，土地管理模式和运作方式也不尽相同。但是发达国家土地管理或类似管理手段的相关经验，对建立和完善上海土地储备制度具有一定的借鉴价值和
启示。
国外土地银行的经验表明，建立土地银行储备体系有利于政府有效控制城市土地利用的规模和结构，实现土地资源的可持续利用，有利于政府对土地市场的宏观调控，促进城市经济发展。转变土地的供应机制，确保政府对土地市场的调控。上海“六五”期间全市建设用地量为8.8万亩；“七五”期间建设用地量为22.4万亩，比“六五”期间增长了1.5倍；而“八五”期间累计批地71万亩，比“七五”期间增长2.18倍，直接导致了土地供应总量和结构上的失控，因此迫切需要建立土地银行储备机制，确保政府对土地市场的调控力度，按照在不同时期经济发展对土地需求规律，采用不同的土地储备计划满足城市经济发展需要。
通过对瑞典土地银行的模式及其类似制度的比较分析，对上海土地储备管理有以下重要启示：
建立政府主导和市场运作的土地储备机制。瑞典土地银行的模式及其相关的土地储备制度都充分表明，土地储备是政府加强土地市场管理落实城市规划的重要手段，必须发挥政府主导性质，对土地强制性收购储备，确保需要用于城市公共利益建设的土地能够顺利进入土地储备库，制定一系列政策强化土地储备机构对城市土地市场调控能力；
政府制定政策明确土地征用和土地先买权制度。土地征用制度赋予了政府收购土地的强制性权利，土地先买权制度则赋予政府收购土地的优先权利。在实际土地储备运作中，将政府的强制性收购与市场交易行为有机地结合起来；
建立完善与土地储备制度相配套的土地交易许可或登记备案制度。由于目前主要是经营性土地和滩涂进入土地储备范围，对于未经储备体系土地进入市场时政府需要实行土地交易许可或登记备案制度，在取得交易许可或登记备案后纳入统一市场供应。
致谢：本课题在国外研究过程中，获得国家出国留学基金提供CSC Scholarship、瑞典政府Swedish Institute 提供 SI Scholarship奖学金资助，在此深表致谢；在国外研究过程中，获得瑞典贸易协会（The Swedish Trade Council）, Miss Linda Bladvall和Dr. Torbjorn Bengtsson, Inward Investment Agency, Land Business Stockholm (B.A.S.), Sweden和瑞典皇家科学院建筑学院（KTH）Prof. Johan Martelius以及瑞典皇学会Svenska Institutet/Swedish Institute, Fredin, Susanna的指导和帮助，特别致谢；在课题立项过程中，得到上海地产（集团）有限公司董事长皋玉凤女士、副总裁沈正超先生大力支持以及同济大学建筑与城市规划学院院长王伯伟教授、中国工程院院士戴复东教授悉心指导，在此深表感谢；在合作研究过程中，得到课题组上海交通大学安泰管理学院韩丽川教授、上海财经大学华伟副教授等合作，在此表示感谢。